הפרדת הרשויות
עקרון הפרדת הרשויות (באנגלית: Separation of powers) הוא מעקרונות היסוד של מערכות השלטון ברוב הדמוקרטיות הליברליות. עיקרון זה גורס פיצול סמכויות שלטון בגוף מדיני לרשויות נפרדות ועצמאיות.[1] ברוב המקרים ההפרדה היא לשלוש רשויות: הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת והרשות השופטת. בנוסף להפרדה "אופקית" זו קיימת גם "הפרדה אנכית" לרשות ארצית או פדרלית ולרשויות מקומיות יותר כמו מדינות, מחוזות או רשויות מקומיות.
מטרת הפרדת הרשויות היא ביזור הסמכויות בין גופי ממשל שונים. הדבר יוצר מערכת של איזונים ובלמים כך שכל גוף יכול להפריע או לסייע לגופים אחרים. דבר זה יוצר תמריץ לקבל החלטות בשיתוף פעולה ובהסכמה רחבה. כמו כן הדבר מונע ריכוז כוח גדול מדי בידי רשות אחת או אדם אחד. הפרדת רשויות חשובה לצורך השמירה על הדמוקרטיה ועל חירות הפרט והכלל.[1]
נהוג לייחס את המונח "הפרדת הרשויות" למונטסקייה ולחיבורו "רוח החוקים". אך למונטסקייה קדמו הוגים מדיניים, שכבר בעת העתיקה תיארו את הרציונלים להפרדה של רשויות השלטון. הוגים אלה כוללים את אריסטו, תומאס אקווינס, ג'ון לוק, ברוך שפינוזה, ז'ן ז'ק רוסו, עמנואל קאנט ומעצבי חוקת ארצות הברית – ובעצם רוב ההוגים שעסקו במחשבה מדינית.
עקרון הפרדת הרשויות נחשב מהותי לשיטת המשטר הדמוקרטי, והיישום שלו בפועל משתנה ממדינה למדינה באמצעות מכלול שלם של מוסדות ונורמות, בהם חוקה, חוקי יסוד, פיצול הרשות המחוקקת, שיטה נשיאותית, שיטה פדרלית, שיטת בחירות אזורית, אפשרות הטלת וטו על החלטות של גוף אחר, כפיפות לבתי-דין בינלאומיים, חברות בארגון על-לאומי בעל כוח כופה (לדוגמה: האיחוד האירופי), חברות באמנות אזוריות לזכויות אדם, בית משפט המוסמך לפסול חוקים.[2].
במדינות דמוקרטיות רבות קיימת חוקה רשמית שתפקיד מרכזי שלה הוא לאפשר הפרדת רשויות. במדינות אחרות ההפרדה מושגת על ידי חוקה לא פורמלית שהיא גמישה יותר ופחות מחייבת. בנוסף לכך קיימות מוסכמות חוקתיות שאינן מחייבות מבחינה משפטית, אבל מי שמפר אותן עלול לספוג ביקורת ציבורית ופגיעה פוליטית.
בין סוגי המשטר המקובלים במדינות דמוקרטיות, משטר נשיאותי נחשב למשטר המממש באופן המלא ביותר את עקרון הפרדת הרשויות, משום שהנשיא והרשות המבצעת אינם כפופים לרשות המחוקקת ואינם תלויים בה, ומאידך אינם יכולים לפזר אותה. במשטר פרלמנטרי, הפרדת הרשויות איננה מוחלטת, וקיימת זיקה בין הרשויות המחוקקת והמבצעת: על הרשות המבצעת לקבל את אמונה של הרשות המחוקקת, ולעיתים קרובות נבחרים חבריה מבין המחוקקים, ומאידך הרשות המבצעת יכולה בחלק מן המקרים לפזר את הרשות המחוקקת. מצב כזה מכונה "מיזוג רשויות".[3]
פיתוח הרעיון
רקע
עקרון הפרדת הרשויות במתכונתו הנוכחית נולד במאה ה-18, עת התקיימו משטרים מלוכניים אבסולוטיים, שבהם המלך היה כול יכול, וכל הצבת מגבלה על כוחו הייתה לחידוש. עם זאת, לשיטת "הפרדת הרשויות" יש בסיס איתן כבר בחברות עתיקות.
על פי ההלכה קיימת הפרדה בין הסמכות הביצועית של המלך לסמכות החוק – היא ההלכה, ולסנהדרין, שהוא הסמכות השיפוטית הממונה על פירוש החוק.
באתונה הקלאסית, וברומא העתיקה התקיימו שלוש רשויות: זו של המלך/הארכונט או הקונסול, זו של האריסטוקרטיה, וזו של אספות העם. דבר זה היה ידוע להוגים מאוחרים יותר כמו מונטסקייה.[4]
אפלטון (ב"פוליטאה" וב"חוקים") וההיסטוריון תוקידידס נתנו את הדעת לחשיבות על שמירה על עקרון הפרדת הרשויות, למען כינון חברה מיטבית.
אצל אריסטו ("פוליטיקה") קיים ניסיון לקבוע את הכללים לשם כינון חברה אידיאלית בפוליס היוונית. בהגותו אפשר לזהות מרכיבים של הפרדה פונקציונלית בין רשויות השלטון. אף הוא מתייחס לרעיון של כפיפותו של השליט לחוק ושל קיומה של אמנה חברתית היונקת את כוחה מהחברה כריבון. לפיכך ניתן לראות בו את אבי רעיון הפרדת הרשויות; שכן הוא מבחין בין 'האספה הכללית', שבה מתקיימים דיונים בעלי אופי ציבורי; לבין 'קורפוס הפקידות הבכירה' לבין הקורפוס השיפוטי. ואולם אריסטו אינו מציע דגם של הפרדת רשויות דה-פקטו; שכן אצלו אספת העם יכולה לשמש כבית דין, והוא הדין לגבי קורפוס המגיסטרטים.[5]
ספרו של תומאס הובס, "לווייתן", שיצא לאור בשנת 1651, נכתב על רקע מלחמת האזרחים האנגלית. במהלך מלחמה זו אוליבר קרומוול תפס את השלטון וכונן שלטון יחיד, לאחר שהפרלמנט הורה להוציא להורג את צ'ארלס הראשון. בספרו מתאר הובס צורך בקיומה של אמנה חברתית בין האזרחים לבין השליט, שנועדה למנוע מצב של מלחמת הכול בכול. לדידו, תכלית המדינה היא להגן על היחידים בתוכה מפני "מצב הטבעי", שבו שולט תוהו ובוהו. הובס טען ששליט אבסולוטי וחזק מסוגל להשליט סדר ולמנוע כאוס חברתי – ומתאר את "המצב המדיני" כהופכי למצב הטבעי. לדידו זהו מצב שבו נתונות לשליט הסמכויות לקבוע כללים ולאכוף אותם, לגייס צבא וגם להיות השופט במקרה של סכסוכים.[6] ספר זה עורר את ביקורתו של ההוגה האנגלי ג'ורג' לוסון, שהיה אחד הראשונים שדנו בחלוקה "משולשת" של רשויות — מחוקקת, שופטת ומבצעת.
ב-1689 פרסם ג'ון לוק את החיבור שתי מסכתות על ממשל מדיני. במסכת השנייה[7] טען לוק שבממשל לגיטימי קיימות שלוש רשויות הנפרדות זו מזו בתכליתן: הרשות המחוקקת, תפקידה לחוקק חוקים כלליים, קבועים ולא שרירותיים. הרשות המבצעת, תפקידה להוציא את החוק מהכוח אל הפועל ולאכוף אותו; לכנס את הרשות המחוקקת על פי הזמנים הקבועים החוק; ובמידת הצורך, להשתמש בסמכות המיוחדת (פררוגטיבה) שניתנה לה כדי לטפל במקרים לא צפויים, כגון מצבי חירום. הרשות הפדרטיבית עוסקת בענייני חוץ, כולל הזכות לעשות שלום ומלחמה, לכונן בריתות עם כוחות זרים, ולשלוט בסחר החוץ. חלוקה זו נחשבת לאחד המקורות לרעיון המודרני של הפרדת הרשויות במדינה, שפותח מאוחר יותר בידי מונטסקייה. עם זאת, לוק אינו מציע ביזור סמכויות אמיתי, מפני שהוא מעניק חשיבות-על לרשות המחוקקת, שהרשות המבצעת למעשה משועבדת לה, אלא אם כן קיים מצב חירום.[8]
הפרדת רשויות על פי מונטסקייה
בשנת 1748, על בסיס כתבי ג'ון לוק תיאר מונטסקייה בחיבור רוח החוקים את הצורך בהפרדה לשלוש רשויות שלטון. ספרו מתבסס על ניתוח משטרים מהעת העתיקה ועד ימיו וכן משטרים זרים. הוא נכתב בהשראת מה שראה כהצלחת המונרכיה הבריטית. בחיבורו הוא מבקר בצורה חריפה את משטרו של לואי הארבעה עשר. כמו כן, הוא דוגל במתן סמכויות למעמד האצולה, על חשבון המלך.
בבסיס תורתו של מונטסקייה עומדת הסברה שבמדינות דמוקרטיות (ובמידה פחותה ברפובליקות אריסטוקרטיות) עקרון העל הוא "המידה הטובה" — כלומר קיום נכונות לשים את האינטרסים של הקהילה מעל לאינטרסים פרטיים. הוא ראה במשטר האנגלי דגם לחיקוי, וטען לגביו שהוא בעל מרכיבים רפובליקניים.
נושא עיקרי נוסף ב"על רוח החוקים" טמון בהתייחסות של מונטסקייה לחירות הפוליטית ולדרכים הטובות ביותר לשמר אותה. "חירות פוליטית" לפי מונטסקייה היא מה שעשוי להיקרא בימינו ביטחון אישי, במיוחד ככל שהוא מסופק באמצעות מערכת של חוקים. הוא מבדיל את הפירוש הזה של חירות משני פירושים אחרים, שלדעתו שגויים. הפירוש הראשון הוא שחירות פוליטית קיימת כשקיים ממשל-עצמי קולקטיבי, ואילו הפירוש השני אומר שחירות היא היכולת של האזרח לעשות כל הבא בדעתו, ללא מגבלה. לדעתו לא זו בלבד ששני פירושים אלה הם שגויים, אלא שהם אף עלולים לפגום בחירות הפוליטית.
לדידו של מונטסקייה, כינון חירות פוליטית דורש שני מרכיבים: פיצול סמכויות השלטון וכן יצירת מערכת של חוקים אזרחיים ופליליים שיבטיחו ביטחון אישי. בעקבות קודמיו, מונטסקייה מחלק את סמכויות השלטון בין שלוש רשויות:
- הרשות המחוקקת – אחראית על קביעת החוקים, באמצעות שני בתי פרלמנט – האחד המייצג את האצולה, והשני המייצג את העם – וזאת על פי הדגם האנגלי. לדידו, חלוקה זו לשני בתים חיונית להגבלת סמכויות הרשות המחוקקת. רשות זו גם מפקחת על הרשות המבצעת. בכוחה לבטל את האופי הלא חוקי של מעשה (אמניסטיה). לדידו על רשות זו למלא תפקידים שיפוטיים בשני מקרים: אם בוצעה עבירה פלילית, שאז על האצילים להישפט בידי בית הלורדים, ואילו שאר העם נשפט בבית התחתון; ובמשפט פוליטי, שאז הבית התחתון מאשים, ואילו בית הלורדים שופט.
- הרשות השופטת – אחראית על הכרעה ויישוב סכסוכים על פי החוקים. חידושו של מונטסקייה – לעומת לוק – הוא בתפקיד החשוב שהוא מייעד לרשות השופטת. לדידו, חירות יכולה להתקיים רק אם המערכת השיפוטית בלתי תלויה ברשויות האחרות. עם זאת, מערכת המשפט צריכה להיות נבחרת בידי העם ומוגבלת בסמכויותיה לנסיבות שלשמן נבחרה (חבר המושבעים).
- הרשות המבצעת – אחראית על ביצוע החוקים, ומיוצגת בידי המלך. בהגותו של מונטסקייה המלך ממלא תפקידים ביצועיים ופדרטיביים. ביכולתו לאשר חוקים או להטיל עליהם וטו. הרשות המבצעת ממלאת תפקידים שיפוטיים, למשל בעת מעצר אדם.
בשלוש הרשויות של מונטסקייה קיימים תפקודים מבצעים ובולמים. כמו כן, אין הפרדה אמיתית בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת; ולמעשה אין הוא משתמש בספרו במושג של 'הפרדה', אלא שמתקיימים תפקידים חופפים בין הרשויות השונות, שלמעשה משתפות פעולה, למען כינון חברה נטולת עריצות מצד המלך.
איזונים ובלמים
.jpg)
עקרון האיזונים והבלמים קובע כי לכל רשות במדינה צריך להיות הכוח להגביל או לבקר את שתי הרשויות האחרות, כך שייווצר איזון בין שלושת מרכזי הכוח במדינה. מאמציה של כל רשות למנוע מהשתיים האחרות מלקבל עליונות, מוביל למאבק מתמשך ביניהן, שיוצר מרחב בו האזרחים חופשיים מהתעללות על ידי השלטונות.
הפילוסוף עמנואל קאנט תמך בעיקרון זה, וציין כי "בעיית ההרכבה של מדינה יכולה להיפתר אפילו על ידי אומה של שדים" כל עוד יש להם חוקה ראויה שתיצור מאבק בין הרשויות.[9]
האיזונים והבלמים מעוצבים במטרה לשמר את הפרדת הרשויות, כך שכל רשות תישאר במקומה. העיקרון קובע שלא מספיק להפריד בין הרשויות ולהבטיח את עצמאותן, אלא שכל אחת מהן זקוקה לכלים חוקתיים שיאפשרו לה לשמר את כוחה הלגיטימי וימנעו מהרשויות האחרות לפלוש לתחומה.[10] הם מבטיחים שלכל רשות תהיה מידה שווה של כוח, כלומר שהן תהיינה מאוזנות, ותגבלנה זו את זו באופן שימנע ניצול לרעה של כוח.
מקורו של עקרון האיזונים והבלמים, כמו של הפרדת הרשויות עצמה, הוא הספר "רוח החוקים" של מונסטקייה, ובהשראתו שולב המנגנון בחוקת ארצות הברית בשנת 1787. ב"כתבי הפדרליסט" מספר 78 (אנ') בהתבסס על מונטסקייה, הגדיר אלכסנדר המילטון את הרשות השופטת כרשות נפרדת של הממשל, שווה בכוחה לרשות המחוקקת ולרשות המבצעת.[11] לפני המילטון, אנשי המושבות בארצות הברית עדיין נצמדו לרעיונות המלוכניים של הבריטים, וראו את השלטון כמחולק לשתי רשויות בלבד, מחוקקת ומבצעת, כשמערכת המשפט מתפקדת כזרוע של הרשות המבצעת.[11]
רוסו
עבודתו החשובה ביותר של ז'אן-ז'אק רוסו היא "האמנה החברתית", שמתחילה במשפט המפורסם: ”האדם נולד חופשי ובכל מקום כבול הוא באזיקים”. הספר מתווה את הבסיס לסדר פוליטי לגיטימי. הספר פורסם ב־1762 והפך לאחד הספרים המשפיעים בפילוסופיה הפוליטית של תרבות המערב.
בספר זה טוען רוסו כי "המצב הטבעי" הוא מצב גרוע, שלא ניתן להתקיים בו, מצב שאין בו חוק או מוסר, וכי בהיותו במצב זה היה על המין האנושי להתאגד וליצור חברה, או להיעלם מן העולם. במצב הטבעי מצוי האדם בתחרות מתמדת עם אחיו, תחרות ללא חוקים, שבה שולט הכוח; ורק לאחר היווסדות המוסדות החברתיים האדם הופך לבן חורין.
לטענתו, רק באמצעות יצירת אמנה חברתית הזונחת את הרעיונות על הזכות הטבעית, יכולים בני האדם לשמר את עצמם ולהישאר חופשיים, וזאת מכיוון שהם מוסרים מרצונם את חירותם לסמכותו של "הרצון הכללי" (מונח שרוסו נטל מניקולא מלבראנש), המבטיח אותם משעבוד לרצונו של החזק. אותו רצון כללי, שהוא המדינה, כולל את הרצון הפרטי של כל אחד מהפרטים שמסרו בידי המדינה את חירותם, וכך שומר חירות זו, ובה בעת יוצר בסיס חוקי ומוסרי לקיום האנושי.
רוסו דגל בעקרון הפרדת הרשויות מטעמים של מומחיות. הוא התבסס על תצפיותיו על השלטון בפולין. בעוד שרוסו טוען כי הריבונות חייבת להישאר בידי העם (ומכאן, למשל, התנגדותו לממשל על ידי נציגים, כגון הדמוקרטיה הייצוגית), הוא גם מבחין בין הריבון ובין הממשלה. על הממשלה מוטלת החובה ליישם ולאכוף את הרצון הכללי. רוסו סבר כי העם צריך להיות המחוקק (ולא נציגיו), וכי סמכויות הביצוע יינתנו לקבוצה קטנה של אזרחים, שאינם אדוני העם כי אם פקידיו, ובידי העם הכוח לפטרם כרצונו, וזאת גם במקרים של שלטון הנופל בידי משפחה אחת או בידי קבוצה או מעמד מצומצמים.
לפי רוסו, את הידרדרות הממשל האידיאלי לכלל עריצות ניתן למנוע באמצעות אספות עם תכופות, שבהן תישאלנה שתי שאלות – האחת: ”הֲיִיטב בידי הריבון לקיים את הצורה הנוכחית של הממשל”, והשנייה: ”הֲיִיטב בידי העם להשאיר את ההנהלה בידי אותם האנשים שהם ממונים עליה כעת?”. עם כל זאת, סבר רוסו כי יחיד המתנגד לפעולת משטר זה, ניתן לנקוט כלפיו בצעדים חמורים, ו"כל מי שימאן להישמע לרצון הכללי, יכריחוהו לכך הגוף כולו. דבר זה אין פירושו אלא זה שיכריחוהו להיות חופשי".
הוויכוח על ממשלה מחוקקת
ג'יימס מדיסון, שנחשב לאבי חוקת ארצות הברית וכיהן כנשיא ארצות הברית הרביעי טען ב-1788 כי לפי מונטסקייה עקרון הפרדת הרשויות שולל דגם קיצוני של השתלטות מוחלטת מצד רשות אחת על מלוא סמכותה, אך תומך בקידום חקיקה מצד הממשלה, תוך שלרשות המחוקקת יש את הסמכות לאשר או לדחות חקיקה זו:
כאשר אמר [מונטסקיה] "לא תיתכן חירות במקום שהסמכויות לחקיקה ולביצוע מאוחדות באותו אדם עצמו או באותו חבר שליטים עצמו", או "אם אין הפרדה בין הסמכות לשפוט ובין סמכויות החקיקה והביצוע", הוא לא התכוון לומר בכך כי אסור שתהיה למחלקות האלה כל שותפות חלקית זו במעשי זו, וכל שליטה זו על מעשיה של זו… אין הוא יכול להתכוון אלא לכך שבכל מקום שכל הסמכות של מחלקה אחת מופעלת על ידי אותן ידיים אשר מחזיקות בכל הסמכות של מחלקה אחרת, מתערערים עקרונות היסוד של חוקה חופשית.[12][13][14]
מנגד, האנטי-פדרליסטים ובהם ויליאם פן סברו כי משנתו של מונטסקייה מתנגדת למעורבות של הממשלה בקידום חקיקה:
אם אדם פלוני – קובע מונטסקייה – או חבר אנשים, מחזיקים בידיהם את סמכות החקיקה ואת סמכות הביצוע גם יחד, לא תהיה חירות, שכן יש לחשוש שאותו מלך או מועצה יכריזו על חוקים עריצים, במטרה לבצע בעזרתם מדיניות עריצה. זהו דבר שאין מתבקש ממנו; וסביר שאלו אכן תהיינה התוצאות, בהינתן הנטייה הטבעית של בני אדם לכוח.[12]
הפרדת רשויות אנכית
 |
ראו גם – רשות מקומית |
לצד הפרדת הרשויות של שלושה כוחות השווים בכוחם (הרשות המחוקקת, הרשות המבצעת והרשות השופטת) המהווה "הפרדת רשויות אופקית", קיימת "הפרדת רשויות אנכית" של חלוקת הסמכות בין השלטון הארצי לרשויות שלטון מקומיות (שעומדות בסטטוס נמוך מהשלטון הארצי).[15]
במדינות רבות, בהן בולטת ארצות הברית, קיימת חלוקת סמכויות משמעותית בין השלטון הפדרלי, לבין השלטון המדינתי שמחזיק מוסדות חקיקה ושיפוט עצמאיים. ביתר המדינות, דוגמת ישראל, קיימת סמכות מסוימת לשלטון המקומי, בדרגות משתנות. במודל השוודי ניתנה לעיריות אוטונומיה נרחבת והעיריות (כולל "הנהלת המחוז") אחראיות על תחומים רבים: השירותים החברתיים, מערכות החינוך, הדיור, הבנייה, תחבורה ובריאות הציבור. במקביל העיריות רשאיות לפעול גם בתחומים: אספקת אנרגיה, פנאי ותרבות. בסמכות העיריות לבצע שינויים במיסוי של תושביהן, כדי שיוכלו לפעול כנדרש בתחומים שבאחריותן. במודל השוודי, חלק מתפקידו של השלטון המדינתי הוא לפקח על פעילות העיריות, אך אין לו סמכות לבטל את החלטותיהן.[15]
ביחס לחלוקת הסמכויות, אחת ההצעות היא לקבוע שלשלטון הארצי תהיה "סמכות שיורית", כלומר סמכותו תוגבל לנושאים שהרשויות המקומיות אינן יכולות לנהל בעצמן באופן יעיל וכן לנושאים לגביהם צריכים להילקח בחשבון שיקולים ואינטרסים כלל מדינתיים.[15]
גם בהודו נהוגה שיטה זו, אך בניגוד לשוודיה, לשלטון המדינתי בהודו דווקא יש סמכות לבטל את החלטותיהן של פעילות העיריות והמחוזות השונים.[16]
להפרדת הרשויות האנכית קיימים מספר יתרונות:
- הענקת אוטונומיה לשלטון המקומי עשויה להקטין את השסע הפוליטי בין תומכי גישות שונות (למשל בתחומי המוסר, החינוך, הכלכלה והתרבות), מכיוון שכל פרט יוכל ביתר קלות להתגורר באזור בו קיימת הגישה הפוליטית הקרובה יותר לעמדתו (דבר שמלבד התועלת לאותו פרט, יועיל גם לרוב שלא ייאלץ להתמודד עם מיעוט מתוסכל).[15]
- הענקת אוטונומיה לשלטון המקומי תאפשר בחינה מקומית של גישות פוליטיות שונות (למשל בתחום החינוך, התרבות והרווחה) באופן שאם יוכחו כמועילות יאומצו בידי הרשויות האחרות ויובילו לשגשוג כלל מדינתי (כאשר ייתכן ולא הייתה מלכתחילה תמיכה מדינתית לביצוע הניסיון) ואילו אם יתבררו ככושלות לא ייווצר נזק ברמה הארצית (בניגוד לנזק שהיה נגרם אילו אותה גישה הייתה מיושמת מלכתחילה ברמה הארצית).[15]
- לפי הגישה הליברלית המעדיפה מינימום התערבות של השלטון בחירות הפרט, קיים יתרון להתערבות של רשות מקומית הקרובה יותר ל'אזרח הקטן' ושכוח ההשפעה שלו עליה גדול יחסית, לעומת התערבות של רשות ארצית.[15]
- הפחתת החשש מפני עריצות הרוב במדינה שתופעל כלפי מיעוט, כיוון שאוכלוסיית המיעוט תוכל להתרכז באזור מקומי שבו היא תהיה קבוצת הרוב, או לפחות, גורם בעל השפעה פוליטית משמעותית. אלכסיס דה טוקוויל הגדיר זאת כך: ”הרשויות העירוניות והמחוזיות הן אפוא בחזקת שרטונים סמויים, הבולמים או מפצלים את זרמי הגאות של רצון העם”.[15]
הפרדת רשויות ביהדות
מכתובים רבים עולה, כי בישראל המקראית, ולהבדיל ממשטרים במסופוטמיה, במצרים וגם ביוון הדמוקרטית (המאוחרת למשטרים אלה), אכן התקיימה מגמה מתמשכת של הפרדה למעשה בין "הרשויות", או בין הכוחות העיקריים בישראל: בין המלך מכאן, ובין רשויות החקיקה, הנבואה, הכהונה (ולו חלקית) והמשפט (ולו חלקית), מכאן. הניסוח המובהק של מגמה זו בא בספרות חז"ל, בדברי אותו "זקן אחד" שאמר לינאי המלך: {ציטוטון|ינאי המלך, רב לך כתר מלכות, הנח כתר כהונה לזרעו של אהרן}}[17]
אולם יש להבחין בין התביעה המוסרית להפרדת הרשויות, לבין המציאות בפועל, כמשתקפת בתורה: זו שיקפה פעמים הרבה מלכות פורצת חוק. אבל דווקא בגינה של מציאות זו, ועקב מאבק התורה, בעיקר באמצעות הנביאים, ועם מלכים שסרחו בהפרת החוק והמשפט, התחדד עיקרון הפרדת הרשויות כמגמה לטווח ארוך.
העיקרון של חלוקת העוצמה המדינית פעל בתולדות ישראל ברציפות גם בתקופות שלאחר התנ"ך, החל במעמד המלך מול הסנהדרין בימי הבית השני, ועד לועד ארבע הארצות של פולין מהמאה ה-17.
רבי יצחק אברבנאל עורך השוואה מדינית ומוסרית בין המשטרים המלוכנים באירופה, לעומת הרפובליקות הנאורות והדמוקרטיות שגילה באיטליה (לשם הגיע אחרי גירוש ספרד) וכותב כך ”הביטו וראו הארצות שתהיה הנהגתם על ידי מלכים ותראו את שקוציהם וגלוליהם, איש מהם כל הישר בעיניו יעשה ומלאה הארץ חמס מפניהם. ומי יאמר לו מה יעשה... ? ועוד היום מלכות [הרפובליקה של] ויניציה... פלורנציאה... גינובא... שיינה ובולוניה ומלכויות אחרות אין מלך בהן כי אם הנהגת הנבחרים מימים קצובים לימים קצובים, והמה המלכויות הישרות אין בהם נפתל ועקש”[18].
הפרדת רשויות במדינות שונות
הפרדת רשויות בארצות הברית
ארצות הברית היא דמוקרטיה נשיאותית פדרלית, המתנהלת על פי חוקה שהתקבלה בשנת 1788. אבותיה המייסדים של ארצות הברית, שכוננו את חוקתה, הושפעו מאוד מרעיון הפרדת הרשויות של מונטסקייה, ולכן קבעו בחוקה את ייסודן של שלוש רשויות שונות, והן:
- הרשות המחוקקת – הקונגרס של ארצות הברית, המורכב מהסנאט ומבית הנבחרים.
- הרשות המבצעת – הנשיא, מזכיריו (המקבילים לשרים), והמערכת הפקידותית הסובבת אותו.
- הרשות השופטת – מערכת בתי המשפט, לרבות בית המשפט העליון הפדרלי (שעוסק בענייני חוקה).
גישת האבות המייסדים הייתה כי "אין די בתיחום הגבולות של כל אחת (מהרשויות) על גבי הנייר בלבד", ולכן "יש לספק לכל אחת מהן נשק חוקתי להגן על עצמה", כפי שביטא זאת אלכסנדר המילטון:
”מה שעולה מן העקרונות הברורים והמוחלטים האלה הוא שאומנם יש להעניק לראש הממשל זכות וטו... על מעשי ענפיה של הרשות המחוקקת. בלא זו או זו לא יוכל הראשון בשום פנים להתגונן מפני מעשי הביזה של זו האחרונה… לִמדוּנוּ כללי החשיבה הנכונה וההגינות העיונית שאסור להפקיד את האחת לחסדה של זולתה, אלא מן הדין הוא להקנות לה יכולת חוקתית וממשית של הגנה עצמית”.[12]
גם מבחינה מעשית, ג'יימס מדיסון ואלכסנדר המילטון סברו כי הערובה הטובה ביותר לחירות האזרח ולמניעת חוקים פסולים, היא שתי רשויות דמוקרטיות (כלומר הרשות המבצעת והרשות המחוקקת ששתיהן נבחרות בידי הציבור, בניגוד לרשות השופטת) המאזנות זו את זו גם במישור החקיקה. מנגד האנטי-פדרליסטים סברו כי דווקא "עליונות המחוקק" ביחס לרשות המבצעת היא שתבטיח את חירות האזרח בצורה המיטבית.[12]
חוקת ארצות הברית שאושרה בשנת 1789 עיגנה את זכות הווטו של ראש הרשות המבצעת על חקיקה של הרשות המחוקקת, ואימצה למעשה את גישתם של מדיסון והמילטון. בשנים שלאחר מכן גם מרבית המדינות המרכיבות את ארצות הברית עיגנו בחוקה שלהן זכות התערבות למושל המדינתי בחקיקה של בית המחוקקים המדינתי.[12]
רמת הפרדת הרשויות בארצות הברית נחשבת לגבוהה בעולם ולמיטבית, וזאת משום שהקונגרס האמריקאי והנשיא נבחרים בבחירות שונות, נפרדות ולא תלויות. הפרדת רשויות זו נשענת על מערכת סבוכה של איזונים ובלמים, המונעת מרשות מסוימת לצבור כוח והשפעה רבים מדי, העלולים לפגוע במהותה של הדמוקרטיה האמריקאית ובזכויות האדם המוגנות בחוקה.
דוגמאות למערכת איזונים ובלמים בארצות הברית
איזונים ובלמים מהווים עיקרון יסודי בדמוקרטיה, בכך שכל רשות יכולה להגביל או לפקח על הרשויות האחרות, וכך נוצר איזון בין שלוש הרשויות הנפרדות במדינה.
- חקיקת חוקים – הקונגרס הוא בעל הסמכות היחידה לחוקק חוקים, אולם לנשיא שמורה הזכות להטיל וֶטו על הצעות חוק, ולא לקבל אותן. עם זאת, הקונגרס יכול לבטל את הווטו על הצעת החוק, אם יש רוב של שני שלישים התומך בהצעה בכל בית.
- פרוש חוקים – שופטי בבית המשפט העליון של ארצות הברית הם היחידים שיכולים לפרש את החוק בכלל ואת החוקה בפרט, וכך קובעים במידה רבה את דמותה של ארצות הברית.
- ביטול חוקים – בית המשפט העליון של ארצות הברית יכול לקבוע שחוק שחוקק הקונגרס עומד בסתירה לחוקת ארצות הברית ולכן איננו חוקתי, ויש לבטלו. בתגובה, הקונגרס יכול לערוך שינויים בחוקה, והוא בעל הסמכות היחידה לעשות כן, אך שינוי החוקה הוא מעשה מורכב ומסובך הדורש רוב של שני שלישים בכל בית והסכמה של שלושה רבעים ממדינות ארצות הברית.
- הכרזת מלחמה – רק הקונגרס יכול להכריז מלחמה על מדינה אחרת, אולם רק הנשיא, ששולט על הצבא ועל שאר כוחות הביטחון, יכול לנהל את המלחמה.
- מינוי שופטים – השופטים בבית המשפט העליון של ארצות הברית מתמנים על ידי הנשיא, אך הדבר דורש את הסכמת הסנאט. סמכות זו היא אחת מהסמכויות החזקות שעומדות לרשות הנשיא בגלל שמינוי השופטים הוא לכל חייהם. דבר שיכול להשפיע על דמותה של המדינה לעוד שנים ארוכות. כמו כן, הנשיא אוחז בכוח להעניק חנינות ולדחות ביצוע של עונש מוות; כוח זה אינו מוגבל.
הפרדת רשויות בממלכה המאוחדת
המשטר בממלכה המאוחדת הוא משטר דמוקרטי-פרלמנטרי, שמשמעותו שהממשלה צומחת מהפרלמנט, וזקוקה לאמונו על מנת לכהן. במשטר כזה מידת הפרדת הרשויות נמוכה יותר מאשר במשטר דמוקרטי-נשיאותי הקיים, למשל, בארצות הברית. הממלכה המאוחדת היא מונרכיה חוקתית, הנסמכת על פרלמנט רב כוח והשפעה, ועל חוקה לא כתובה. נהוג לכנות חוקה שכזו "חוקה מטריאלית" (בניגוד לחוקה כתובה – "חוקה פורמלית", הקיימת, למשל, בארצות הברית), והיא מורכבת מחוקים רגילים, מפסקי דין משמעותיים וידועים, וכן ממנהג חוקתי – נורמות התנהגות דמוקרטיות ומוסכמות פוליטיות. כל אלה מייצבים את הדמוקרטיה הבריטית, ומחלקים את הכוח השלטוני לשלוש רשויות שונות:
- הרשות המחוקקת – הפרלמנט של הממלכה המאוחדת, שמורכב משני בתים: בית עליון ובית תחתון. הבית העליון הוא בית הלורדים (House of Lords) והבית התחתון הוא בית הנבחרים (House of Commons).
- הרשות המבצעת – הממשלה.
- הרשות השופטת – מערכת בתי המשפט.
קיימים מצבים בבריטניה שבהם יש חריגה מעקרון הפרדת הרשויות:
- על פי הגדרות המלוכה הבריטית, עומד המונרך בראש הרשות המבצעת ובראש הרשות השופטת, ומהווה חלק מן הרשות המחוקקת, ובכך סותר את עקרון הפרדת הרשויות. עם זאת, כל עוד המונרך אינו משתמש בסמכויותיו להתערבות או לפגיעה ברשויות הממשל, נותרת הממלכה המאוחדת דמוקרטיה מופרדת רשויות בפועל.
- תפקיד הלורד צ'נסלור, עד שנת 2005, כלל השתתפות בכל אחת משלוש הרשויות (לרבות שני בתי הפרלמנט), ובכך סתר בפועל את עקרון הפרדת הרשויות. המכהן בתפקיד זה היה חבר בבית התחתון של הפרלמנט (בית הנבחרים הבריטי), שימש כיו"ר הבית העליון של הפרלמנט (בית הלורדים) שמשמש גם כערכאת שיפוט עליונה, שימש כשר המשפטים בממשלה, וכן כראש הרשות השופטת.
הפרדת הרשויות בישראל
ערך מורחב – הפרדת הרשויות בישראל
כמו גם באנגליה כך גם במדינת ישראל המשטר הוא משטר דמוקרטי-פרלמנטרי.
עם זאת, בישראל, כמו בכל מדינה דמוקרטית אחרת, יש שלוש רשויות:
- רשות מחוקקת – הכנסת (שסמכויותיה מוגדרות בחוק יסוד: הכנסת).
- רשות מבצעת – הממשלה (שסמכויותיה מוגדרות בחוק יסוד: הממשלה), שמתמנה מתוך חברי הקואליציה בכנסת.
- רשות שופטת – מערכת בתי המשפט (שסמכויותיה מוגדרות בחוק יסוד: השפיטה).[19]
הרשויות השונות חופפות ומשיקות אלו לאלו, ולעיתים נוצרים מצבים של התנגשות סמכויות. המצב המתקבל הוא של עירוב תחומים בין הרשויות השונות, כאשר כל רשות בודקת, מאזנת ומפקחת על הרשויות האחרות.
בשנת 2017 הביע ראש ממשלת ישראל בנימין נתניהו בנאומו בטקס השבעת נשיאת בית המשפט העליון, תמיכה בגישתו של ג'יימס מדיסון: ”בכל הדמוקרטיות ניטש ויכוח מתמיד, לפעמים אפילו סוער, בדבר סימון קו הגבול בין הרשויות, זו לא פגיעה בדמוקרטיה. זו מהות הדמוקרטיה… זה לא שמונטסקייה תחם את חלוקת הסמכויות בין הרשויות ויצק את זה בסלע… ההפך הגמור, התיחום משתנה כל הזמן”.[12]
על חשיבותה של הפרדת הרשויות עמד נשיא בית המשפט העליון, מאיר שמגר:
הפרדת הרשויות נוצרה כדי ליצור איזון בין הרשויות, שכן רק בדרך זו, דהיינו על ידי מניעת ריכוז היתר של הכוח באופן בלעדי בידי רשות אחת, מובטחת הדמוקרטיה ונשמרת חירותם של הפרט ושל הכלל. לשון אחר, הביזור השיטתי והקונספטואלי של הסמכויות בין הרשויות, תוך השלטת עקרונות חוקתיים בדבר פיקוח ובקרה הדדיים, וקביעתם למטרה זו של קשרים וגשרים בין הרשויות השונות, הם שיצרו את הבסיס בעל המרכיבים המשולבים החובקים את כל זרועות השלטון. כך נוצרת מקבילית הכוחות, המקימה ומייצבת את האיזון, שהוא תנאי לקיום החירות ולקיום תקינות הממשל על כל זרועותיו.
— בג"ץ 910/86 יהודה רסלר נגד שר הביטחון, ניתן ב-12 ביוני 1988
מעורבות הרשות המבצעת בחקיקה
לנשיאי ארצות הברית יש זכות להטיל וטו על חקיקת הקונגרס, וחלקם ניצלו אותה מאות פעמים; פרנקלין דלאנו רוזוולט הטיל וטו יותר מ-600 פעמים, גרובר קליבלנד הטיל וטו יותר מ-400 פעמים, והארי טרומן הטיל וטו 250 פעמים.[12]
גם בדמוקרטיות פרלמנטריות רווחת תופעת זכות וטו על החקיקה. מחקר השוואתי בשנות השישים בידי האיגוד הבין-פרלמנטרי מצא כי "העיקרון שלפיו הפרלמנט הוא שמפעיל את סמכות החקיקה באופן בלעדי אינו מתַקשר עוד עם המציאות ברוב מדינות העולם".[12]
מאמצע המאה ה-20 ואילך, הגישה המקובלת ברוב הדמוקרטיות בעולם היא שהממשלה היא היוזמת העיקרית של חקיקה חדשה, ואילו תפקיד הפרלמנט להכריע אם לאשר או לדחות אותה. כך מחקר השוואתי מצא כי:
”הממשלה בשום אופן אינה רק הסוכן המיישם את החוקים שנחקקו על ידי הפרלמנט. זוהי הרשות הדומיננטית בשלב יצירת החוק. הפרלמנט שומר על כוחו רק במובן זה שהוא עדיין הגוף שנושא-ונותן ולו לבדו נתונה המילה האחרונה”.[12]
בין ההסברים לכך: "העובדה שהחקיקה הפכה מורכבת יותר ונשענת על ידע מקצועי וכלכלי עצום, כפי שמעולם לא היה לפני כן – ובמדינה המִנהלית המודרנית היא דורשת תיאום סבוך בין גופי שלטון רבים".[12]
לקריאה נוספת
- אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל, הוצאת שוקן, מהדורה שישית, 2005, כרך א: עקרונות יסוד, פרק 2 - הפרדת רשויות
- חיים כהן, המשפט, מוסד ביאליק, 1991, הפרק "הפרדת הרשויות", עמ' 285–290
- יצחק זמיר, בית המשפט העליון, הוצאת שוקן, 2022, פרק 11: הפרדת הרשויות, עמ' 83–87.
קישורים חיצוניים
- הפרדת הרשויות, באתר אנציקלופדיה בריטניקה (באנגלית)
- Separation of powers, 2021, מבוסס על הערכות מומחים, ומתייחס בעיקר למדינות לא-מערביות. אתר Our World
in Data
הפרדת רשויות, דף שער בספרייה הלאומית
הערות שוליים
- ^ 1.0 1.1 רשויות השלטון בישראל, באתר הכנסת
- ^ פרופ' עמיחי כהן, פסקת ההתגברות: איזונים ובלמים של המוסדות הפוליטיים ומערכת המשפט, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, מאי 2018, בעמ' 14–23
- ^ שיטות ממשל, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.
- ^ מונטסקייה, עיונים על הסיבות לגדולתם של הרומאים ולנפילתם, פרק 11.
- ^ פוליטיקה - ספרים א, ב, ג, תרגום: נורית קרשון, עריכה מדעית: ד"ר רחל צלניק-אברמוביץ, הוצאת רסלינג, 2009.
- ^ שלמה אבינרי, אדם לאדם כבר לא זאב | לויתן וייסוד המדינה המודרנית, באתר הארץ, 18 בנובמבר 2009
- ^ ג'ון לוק, על הממשל המדיני, מסכת שנייה, תרגום: יוסף אור, מאגנס (תשס"א), פרקים י"א–י"ב
- ^ אלעזר וינריב, "לוק על זכויות טבעיות", בתוך בעיות בפילוסופיה של המוסר, כרך ב', (הוצאת האוניברסיטה הפתוחה: 2008), עמ' 129–141;
שלמה אבינרי, רשות הרבים (ספריית הפועלים: 1998), פרק י"ג;
גל גרזון, "פרק ראשון - זכויות: לוק ומנוטסקייה", בתוך ליברליזם: קשרים, הקשרים, ביקורות (הוצאת האוניברסיטה הפתוחה: 2002), עמ' 21–41 - ^ Kant, Immanuel (1971). "Perpetual Peace". In Reiss, Hans (ed.). Political Writings. Cambridge, England: Cambridge U.P. pp. 112–13. ISBN 9781107268364.
- ^ "The Avalon Project : Federalist No 48". avalon.law.yale.edu. נבדק ב-2018-03-28.
- ^ 11.0 11.1 Wood, Gordon S. (2018). Scalia, Antonin (ed.). "Comment". A Matter of Interpretation: Federal Courts and the Law. Princeton: Princeton University Press: 49–64. doi:10.2307/j.ctvbj7jxv.6. נבדק ב-12 בדצמבר 2020.
{{cite journal}}: (עזרה) - ^ 12.00 12.01 12.02 12.03 12.04 12.05 12.06 12.07 12.08 12.09 גיל ברינגר, "הממשלה המחוקקת", השילוח 18, פברואר 2020
- ^ ג'יימס מדיסון, באלכסנדר המילטון ואחרים, כתבי הפדרליסט, מאנגלית: אהרן אמיר, ירושלים: שלם, תשס"ב, מס' 47, עמ' 245.
- ^ ג'יימס מדיסון, כתבי הפדדרליסט באנגלית, The Particular Structure of the New Government and the Distribution of Power Among Its Different Parts, מס' 47, פסקה 7, נדפס לרשונה, Friday, February 1, 1788 issue of the New York Packet
- ^ 15.0 15.1 15.2 15.3 15.4 15.5 15.6 תום זיו, "על דעת המקומי: הדרך לחירות מתחילה בביזור", השילוח 16, אוקטובר 2019
- ^ Jaivir Singh, Separation of powers and the erosion of the ‘right to property’ in India, Constitutional Political Economy 17, 2006-12-01, עמ' 303–324 doi: 10.1007/s10602-006-9008-7
- ^ תלמוד בבלי, מסכת קידושין, דף ס"ו עמוד א'.
- ^ אברבנאל בפירושו לשמואל א ח, ו
- ^ בג"ץ אבירם נגד שרת המשפטים (ארכיון)
38204254הפרדת הרשויות