המגזר הציבורי בישראל
המגזר הציבורי הוא החלק של הפעילות הכלכלית המתבצע על ידי הממשל - ממשל לאומי (כלומר הממשלה וגופים שבשליטתה), ממשל אזורי או שלטון מקומי.
הגדרות
רקע
ועדת זוסמן (1989) שדנה בשכר במגזר הציבורי עמדה על כך ש"אין הגדרה קבועה ויחידה לסקטור הציבורי, לא בחוק ולא בשימוש היומיומי". הגדרות שונות ניתנו למגזר הציבורי לעניינים שונים, החל מהגדרה מצומצמת הכוללת רק את השירות הממשלתי, דרך הגדרה הכוללת גם ארגונים אחרים המעסיקים עובדים בהתאם לחוקי שירות המדינה ועד להגדרה הרחבה הכוללת כל גוף הנשען באופן קבוע על תקציב ציבורי[1].
בישראל, חוקים שונים מכילים הגדרות שונות של המגזר הציבורי, אך באופן כללי הם כוללים את:
- גופי הממשלה עצמה (ממשלת ישראל ומשרדי הממשלה לרבות יחידות סמך, לשכת נשיא מדינת ישראל, הכנסת, מבקר המדינה, בתי משפט, בתי דין, לשכות הוצאה לפועל, וגופים אחרים בעלי סמכות שפיטה על פי דין, צה"ל, משטרת ישראל)[2]
- רשויות מקומיות
- חברות של המגזר הציבורי (חברה ממשלתית וחברה-בת ממשלתית בהגדרתן בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, תאגיד שהוקם בחוק, תאגיד שלרשות מקומית רוב בבעלות או בשליטה)
חוק חופש המידע כולל בנוסף לאלו[3]:
- גוף אחר, הממלא תפקיד ציבורי, המבוקר על ידי מבקר המדינה
חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות נותן הגדרה רחבה יותר וכולל גם[4]:
- ההסתדרות הציונית העולמית
- הסוכנות היהודית לארץ ישראל
- קופות חולים
- בתי ספר רשמיים
- מוסדות ציבור שהשתתפות המדינה בתקציבם עולה על 30% בממוצע בחמש השנים האחרונות
גורמים רבים מבלבלים בין המגזר הציבורי הכפוף ישירות לממשלה, לבין השירותים הציבוריים הכוללים כ-900 אלף משרות לרבות עמותות פרטיות וחברות פרטיות בענפי הבריאות, חינוך, מחקר וכו' הממומנים בעיקרם על ידי הממשלה. על כן, לעיתים נשמעת הטענה כי כשליש מהמשרות במשק הן במגזר הציבורי[5].
סוגי גופים ציבוריים
רשות ציבורית בישראל היא יחידה ממשלתית, העוסקת ברגולציה בתחום מסוים או בתפעול של שירות ציבורי מסוים. רשויות ציבוריות כוללות בין היתר אך לא רק:[6]
- יחידת סמך היא רשות הפועלת במסגרתו של משרד ממשלתי, אך נהנית מעצמאות מסוימת, יחסית ליחידות הפועלות כחלק אינטגרלי של המשרד[7].
- מוסד ממלכתי, שהוא גוף ציבורי בעל מעמד עצמאי שהוא חלק ממוסדות השלטון אך אינו חלק מהממשלה (לדוגמה-הכנסת, בית הנשיא ומבקר המדינה).
- רשויות שהוקמו בעקבות חקיקה, כגון בנק ישראל והמועצה להסדר ההימורים בספורט מוגדרות תאגיד שהוקם מכוח חוק (נקרא גם תאגיד סטטוטורי) זהו סוג אחד של תאגיד ממשלתי – חוק חובת המכרזים מתייחס גם לחברה ממשלתית וחברה בת ממשלתית[8].
הפרדתן של פעילויות ממשלתיות מהמשרד הממשלתי לרשות משלהן נעשית בדרך כלל באמצעות חוק המורה על הקמת הרשות וקובע את סמכויותיה. תהליך זה מביא בהדרגה להקמתן של עוד ועוד רשויות. בחלק מהמקרים, של רשויות העוסקות בפעילות עסקית, הופכת הרשות (כולה או חלקה) במהלך השנים לחברה ממשלתית, ומתחרה בחברות פרטיות בתחום זה.
דוגמאות לרשויות העוסקות ברגולציה:
- רשות ניירות ערך: עוסקת בשמירת עניינו של ציבור המשקיעים בניירות ערך. הרשות הוקמה ופועלת על פי חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968.
- רשות ההגבלים העסקיים: אמונה על שמירת עקרונות התחרותיות במשק במדינת ישראל. הוקמה בשנת 1994 על פי חוק ההגבלים העסקיים.
- רשות החשמל: עוסקת בפיקוח על חברת החשמל לישראל, קביעת תעריף החשמל, מתן רישיונות לייצור חשמל וכו'.
דוגמאות לרשויות תפעוליות:
- רשות השידור: רשת השידור הממלכתית של מדינת ישראל. פועלת מתוקף חוק רשות השידור שנחקק בשנת 1965 שמאפשר שידור ממלכתי. בשנת 2014 עבר חוק המורה על סגירתה של הרשות ופתיחת תאגיד השידור הישראלי.
- הרשות לפיתוח אמצעי לחימה: פעלה משנת 1958 כיחידת סמך של משרד הביטחון, ועסקה בפיתוח אמצעי לחימה. בשנת 2002 הפכה לחברה ממשלתית בשם רפאל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ.
- רשות הדואר: עסקה במתן שירותי דואר. הוקמה בשנת 1986 עם הפרדתה ממשרד התקשורת. בשנת 2006 הפכה לחברה ממשלתית בשם דואר ישראל בע"מ.
- רשות שדות התעופה: עוסקת בניהול ופיתוח שדות התעופה בישראל, לדוגמה נמל התעופה בן-גוריון ונמל התעופה העתידי תמנע.
היקף המגזר הציבורי
היקף המגזר הציבורי נובע מאופיה של המדינה. בעוד ישנם תפקידים המשתייכים כמעט בכל מדינה למגזר הציבורי, כמו ביטחון פנים וחוץ, יחסי חוץ, ותפקידי פיקוח, בתחומים אחרים היקף הפעילות של המגזר הציבורי לעומת המגזר העסקי שונה ממדינה למדינה. תחומים אלו כוללים למשל, שידורי רדיו וטלוויזיה, חינוך ובריאות.
בשנת 2008 עבדו במגזר הציבורי כ-530 אלף עובדים לעומת כ-שני מיליון במגזר העסקי. ההוצאה הציבורית הייתה בשנת 2006 46.5% מהתוצר, הרמה הנמוכה ביותר בישראל מאז שנת 1969[9].
בהתחשב בכך שהמגזר הציבורי ממומן בעיקר בכספי המיסים, עולה מפעם לפעם דרישה להקטין את מספר העובדים במגזר הציבורי, כדרך להקטנת נטל המס. לצעד זה משמשות דרכים אחדות:
- הפרטה: מכירת יחידות של המגזר הציבורי לבעלות פרטית. צעד זה אפשרי בדרך כלל ביחס לחברות ממשלתיות, הפועלות למטרות רווח, ולכן המגזר העסקי מגלה עניין בהן.
- צמצום הביורוקרטיה: צעד זה מבוסס על צמצום פיקוח הממשלתי על פעולת המשק. ביטול הפיקוח על מטבע זר, למשל, מייתר את העובדים העוסקים בפיקוח זה.
- ייעול פעולת המנגנון הציבורי: צעד זה מותיר את השירותים הציבוריים בעינם, אך מנסה לספקם בדרך יעילה יותר, תוך צמצום מספר העובדים הנדרשים לשם כך.
עובדי המגזר הציבורי
באייר תש"פ עבדו במגזר הציבורי בישראל כ-80,000 עובדים.
ממשלת ישראל קבעה יעדי ייצוג לאוכלוסיות שייצוגן בשירות הציבורי נמוך משיעורן באוכלוסייה. בכל הנוגע לחרדים יש פער גדול בין שיעורם בקרב עובדי המדינה לבין היעד הממשלתי שנקבע: 1.2% מתוך 7%. כ-12% מעובדי המדינה הם ערבים,ו-2.8% יוצאי אתיופיה, ובכך עומד ייצוגם ביעד הממשלתי שנקבע. בכל הנוגע לבעלי מוגבלויות לא הושג היעד הממשלתי, והם מהווים 3.8% מהעובדים, כשהיעד הממשלתי לגביהם הוא 5%[10].
בין הסיבות לייצוג החסר של חרדים בשירות המדינה (1.2% מעובדי המדינה לעומת שיעורם באוכלוסייה שעומד על כ-12%), לצד שיעורי התעסוקה הכלליים הנמוכים במגזר החרדי, ניתן למנות את דרישת התואר הראשון שברבות מהמשרות הציבוריות, וכן העדפה של חרדים שיוצאים לעבוד לעשות זאת במסגרת המגזר הפרטי[11].
כללי עבודה של המגזר הציבורי
המחוקק מטיל על המגזר הציבורי חובות שונות הנובעות מהיותו מופעל בכספי משלם המיסים מבלי שיש לאזרח את האפשרות שלא לשלם על שירותיו. בישראל, חובות אלו כוללים בין השאר:
- על פי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 לכל אזרח ישראלי או תושב הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית[12]
- חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות מטיל דרישות יותר נוקשות על המגזר הציבורי מבחינת נגישות לנכים בכך שאינו נותר פטור מסיבות של עלות ומספר הנזקקים לשירות[13]
- חוק העונשין קובע עבירות פליליות החלות רק על עובד ציבור. אלו כוללות בין השאר: לקיחת שוחד, ניסיון ללקיחת שוחד ושימוש לרעה בכוח המשרה[14]
פעולתו של המגזר הציבורי כפופה לכללי המנהל הציבורי. הפיקוח על עמידתם של הגופים השונים במגזר הציבורי בכללים אלה נעשה על ידי מבקר המדינה. תלונות של אזרחים הנוגעים לאופן פעילותם של גופי המגזר הציבורי מטופלות על ידי נציבות קבילות הציבור.
השכר בשירותים הציבוריים
באופן כללי השכר בשירותים הציבוריים (הכולל את המגזר הציבורי, עמותות וחברות פרטיות) נמוך מזה שבמגזר העסקי. הדבר נובע, בין השאר, מהביטחון התעסוקתי הניתן לעובד במגזר הציבורי לעומת המגזר הפרטי ולעיתים מלחץ העבודה השונה. השוואה של השכר בשירותים הציבוריים לזה של המגזר העסקי בין השנים 1980–2007 מראה שלמעט בשנים 1994–1997 השכר במגזר העסקי היה גבוה יותר. עם זאת, ההפרש בין השכר במגזר העסקי ושירותים הציבוריים הצטמצם משנת 1997 ואילך לעומת ההפרש הגבוה יותר שנהג עד שנת 1993[15].
עם זאת, במגזר הציבורי נהוגות הטבות אשר מטיבות עם הבכירים והותיקים במגזר. הדבר מתבטא בפנסיה תקציבית בגילאים נמוכים, בעיקר במערכת הביטחון[16], לעומת פנסיה צוברת במגזר הפרטי החל מגיל 67[17], ועוד.
מדי שנה מתפרסם דו"ח הממונה על השכר באוצר, שמפרט את שיאני השכר במגזר הציבורי.
בעקבות הביקורת על נטל הפנסיה התקציבית ההולך ומכביד על תקציב המדינה בכלל ותקציב הביטחון בפרט (לדוגמה בשנת 2014 הגיע תקציב הגמלאות של משרד הביטחון לבדו ל-6.8 מיליארד ש"ח)[18] בעשור הראשון של המאה ה-21 נקבע שמצטרפים חדשים לשירות הציבורי ייקלטו במסלול של פנסיה צוברת ולא פנסיה תקציבית, מה שאמור להקטין את נטל התשלומים על המדינה עם השנים.
קישורים חיצוניים
- רשימת רשויות ציבוריות (מתוקף החוק לחופש המידע), משרד המשפטים, 2014
- תני גולדשטיין, השוואה בינלאומית: ישראל מפקירה את אזרחיה, באתר ynet, 18 בדצמבר 2010
- טלי חרותי-סובר, מגזר חולה // כל העובדות לגבי המגזר הציבורי - ואל תאמינו למיתוסים, באתר TheMarker, 31 ביולי 2012
- סמי פרץ, המגזר הציבורי חולה // "אנחנו משלמים לך משכורת, תתחיל לעבוד", באתר TheMarker, 31 ביולי 2012
- הילה ויסברג, המגזר הציבורי // ותק - 11 שנה, משכורת: 8,500 שקל, אופק קידום - אין, באתר TheMarker
- אורה קורן, רפורמה במגזר הציבורי: סמכויות האוצר יוגבלו, העובדים יזכו בתמריצים, באתר TheMarker
- אורן מג'ר, להציל את המגזר הציבורי // "שירות המדינה - מערכת גרועה שמקלקלת אנשים טובים", באתר TheMarker
איתן אבריאל, המגזר הציבורי | בין ייאוש לתקווה, באתר TheMarker, 5 בינואר 2015- ישראל פישר, דור העתידים | המדינה
זקוקה
לכם, באתר TheMarker, 8 בינואר 2015
- 87 מ-100 שיאני השכר במגזר הציבורי - רופאים; השיאן עם 124 אלף שקל בחודש, באתר TheMarker, 23 בדצמבר 2014
- הפנסיה התקציבית: 16,600 שקל בחודש לאיש קבע מגיל 46, באתר גלובס, 27 במאי 2013
- יצחק קליין ואביטל בן-שלמה, משילות ומינויים בישראל, פורום קהלת, סיון תשעה - יוני 2015.
- חיים לאוסתריה, דרושים עובדי מדינה חרדיים, באתר צריך עיון, ב' טבת תשפ"א
הערות שוליים
- ^ דו"ח זוסמן 1989, עמוד 21
- ^ צה"ל והמשטרה לא נכללו בחוק חופש המידע ולשכת נשיא המדינה לא הוכלל בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, אך סביר שאין זה נובע מהבדלים בהגדרת המגזר הציבורי אלא מסיבות אחרות
- ^ חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, סעיף 2
- ^ חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח - 1998
- ^ דוח בנק ישראל 2009, עמוד 201-2
- ^
חוק חופש המידע, בספר החוקים הפתוח
- ^ חוק שירות המדינה (משמעת), בספר החוקים הפתוח
- ^ חוק חובת המכרזים, בספר החוקים הפתוח
- ^ בנק ישראל, דין וחשבון 2006, עמוד 213
- ^ #מגוונים_את_שירות_המדינה, דו"ח של נציבות שירות המדינה, אייר תש"פ
- ^ חיים לאוסתריה, דרושים עובדי מדינה חרדיים, באתר צריך עיון, ב' טבת תשפ"א
- ^ חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, סעיף 1
- ^ חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות
- ^ דנ"פ 10987/07, פסק דין מיום 2 במרץ 2009
- ^ שכר ריאלי בשנים 1980–2007 במחירי 2007, לפי נתוני בנק ישראל
- ^ גיא רולניק, פנסיה של יותר מ-4 מיליון שקל למרבית פורשי צה"ל - גם בדרגי הביניים ובתפקידים המשרדיים
- ^ אמיר בוחבוט, למה צה"ל בלחץ מנתוני הפנסיה של אנשי הקבע?
- ^ מוטי בסוק, הוצאות השכר בשיא: כ-20 מיליארד שקל מתקציב הביטחון - לשכר וגמלאות
22923714המגזר הציבורי בישראל