שדלנות

שַׁדְלָנוּת^[1] (לעיתים שתדלנות, באנגלית: Lobbying) היא פעילות שמטרתה להשפיע ברשויות השלטון, במטרה לגרום לנבחרי ציבור (לרוב חברי פרלמנט) לפעול, לקדם ולהצביע בעד מדיניות או הצעת חוק ששוכר השירות מעוניין בה.

העוסק בשדלנות קרוי שַׁדְלָן (לוֹבִּיסְט). מרבית הלוביסטים פועלים תמורת תשלום, אך חלקם פועלים בהתנדבות מטעמים אידאולוגיים או הומניים. השדולה היא לרוב כלי בידי קבוצות אינטרס לשרת את מטרותיהם. פעמים רבות מדובר בחברות מסחריות, הפועלות לקדם חוקים ותקנות שיפעלו לטובתן, כגון הגבלת תחרות, הפחתת מיסים, צמצום רגולציה או הגברת רגולציה על מתחרים וכיוצא בזה. עם זאת, יש גם שדלנים שפועלים מטעמם של גופים ללא מטרות רווח ועמותות.

בהיסטוריה היהודית תפקיד השתדלן היה להסיר האשמות של עלילות דם ועלילות לחם הקודש, לבטל גזירות וגירושים, ולהשיג כתבי זכות מטעם השלטונות למגורי היהודים במדינה.

יש הטוענים כי אף שלרוב מדובר בפעילות חוקית, יש בכך טעם לפגם והעמקה של אי השוויון, מכיוון שככל שלחברה מסחרית או קבוצה יש יותר אמצעים, כך פתוחות בפניה האפשרויות לשכור שדולה ובכך להיטיב עוד יותר את מצבה. כמו כן נטען כי השדלנות היא בבחינת "פרצה קוראת לגנב" - בניסיונם לשדל את מקבלי ההחלטות הציבוריים עלולים לוביסטים גם לפתות אותם בדרכים בלתי לגיטימיות ואף בלתי חוקיות כגון הצעה למתן שוחד, טובות הנאה או תגמול עקיף אחר (כגון משרה בכירה לאחר סיום כהונת נבחר הציבור, כתבה אוהדת בתקשורת וכו') תמורת תמיכתם. מסיבות אלה נחקקו בחלק ממדינות המערב חוקים שמטרתם לצמצם את הקשר בין הון ושלטון בעזרת הגבלת חופש הגישה של השדולות אל מקבלי ההחלטות בגופים הציבוריים.

שתדלנים יהודיים בהיסטוריה

השתדלן הראשון שמפורסם בעזרתו ליהודים היה כמובן מרדכי היהודי עם קרובתו אסתר המלכה שמסרה את נפשה כדי לבטל את גזירתו של המן.

בתקופת חורבן הבית אנו מוצאים את רבי יוחנן בן זכאי שמבקש מהקיסר 'תן לי יבנה וחכמיה... וכו'

השתדלנים הנוספים במהלך הדורות כיהנו או מטעם אחיהם היהודים ששלחו אותם (לרוב בשכר) לפעול אצל המושלים ולשחדם במה שניתן, או לחילופין מונו כפרנסי היהודים במינוי רשמי מטעם המושלים עצמם (כעין הפרנס 'מטעם') וכמובן שברוב פעמים אלו לא שררו יחסים טובים מדי בין היהודים לבין הפרנס שנכפה עליהם אך היו חייבים להסתדר עמו כי הוא שירת את מטרת היהודים בשתדלנות למושל שמונה מטעמו.

בדורות הראשונים ידוע על שניים כאלה 'אברהם מביהם' שכיהן בשתדלנות וכפרנס ציבור 'מטעם' בפראג שבבוהמיה, ומיכאל יוזיפוביץ באחד מערי אשכנז.

בתקופת תור הזהב בספרד ידועים ר' שמואל אבן וקאר, ר' טורדוס ב"ר יהודה הלוי, ר' טורדוס ב"ר יוסף הלוי, בנו יוסף, ר' אברהם בר חייא הנשיא, דון שמואל בר מאיר הלוי אבולעפיה, ר' יצחק אבוהב גאון קשטיליה, רבי חסדאי אבן שפרוט, יוסף הנשיא בן פרוציאל, ורבי שמואל הנגיד. מהם שהיו רופאים, חצרנים, שרים, מדינאים, או שבזכות ממונם בלבד קשרו יחסים טובים עם המלכים בספרד.

השתדלן המפורסם ביותר שחי באלזס בין סוף תקופת הראשונים ותחילת תקופת האחרונים היה ר' יוסף בן ר' גרשון לואנץ מרוסהיים, בתקופתו כיהן באיטליה שתדלן נוסף בשם 'שלמה רום' שלדברי ר' יוסלמן לא הצליח בשתדלנותו, כמו"כ באיטליה רבי אבטליון ב"ר מרדכי ממודנה עסק בשתדלנות, בתקופת גירוש ספרד, רבי דון יצחק אברבנאל ובניו, וכן דון יוסף נשיא ודודתו דונה גרציה שאחר כך עברו לתורקיה , ידועים גם שמואל אופנהיימר, השר ר' שאול וואהל, חיים פרחי, מרדכי מייזל, יעקב בת שבע, משה מונטיפיורי, רבי מנשה בן ישראל, רבי שמשון וורטהיימר, רבי ברוך מארץ יון, נפתלי הירץ גינזבורג, שמואל לייב עפשטיין מחלמא, ר' נפתלי רוזנטל ממאהר ובניו, גבריאל ריסר, ר' יהודה ספרא ודיינא מוילנא, ר' נטע נטקע משקלוב, זימל מפרנקפורט, אריה לייב מייטעס, ר' בונם מפרעסטיץ, יחיא עומיסי, ר' נתן אשכנזי, אדולף כרמיה בצרפת, שמות מוכרים יותר או פחות אך כל אחד בתחומו הוא עזר בהצלת יהודים מגירושים, מגזירות, מעלילות, מהתנכלויות, מהפליה, ודאגו לעזור ולהשתדל בחצרות המלכים לטובת היהודים.

חקיקה

במקומות שונים בעולם נוסחה חקיקה להגדרת פעולות השדלנות, ולקביעות הגבלות שונות על פועלם. בדרך כלל פועל יוצא של חקיקה זו הוא שאחריה נותר תחום אפור של גורמים שונים של ייעוץ והשפעה שאינם מכוסים בחוק (בישראל חלק מגורמים אלו מכונים מאכערים)^[2]^[3].

בארצות הברית, כל שדלן מחויב בדיווח רבעוני על לקוחותיו, תחומי הפעולה שלו, ועל כל מימון שמקבל או משקיע בהקשר פוליטי. השדלנים האמריקאים יכולים לגייס מימון לא מוגבל לקמפיינים פוליטיים של מועמדים, מה שמאפשר להם להגביר משמעותית את השפעתם על מועמדים אלו^[2].

באיחוד האירופי, כל שדלן מחויב לדווח באופן פומבי על הוצאות, הכנסות ועל כל פגישה עם חבר באיחוד, ולציין גם את נושא הפגישה.

בישראל, החוק מחייב את השדלנים בנשיאת תג זיהוי, ובשקיפות בפגישות שהם מבצעים בכנסת. למרות זאת, השקיפות אינה חלה על פגישות המתקיימות במשרדי הממשלה ואינה חלה על פגישות עם חברי כנסת שמתקיימות מחוץ לשערי הכנסת^[3].

דרכי פעולה

שדלנים משתמשים במגוון דרכים כדי להשפיע על מקבלי ההחלטות^[3]^[2].

מהלך אפשרי של שדלנים הוא סיוע למקבלי ההחלטות בקבלת מידע רלוונטי. מהלך זה משמעותי במיוחד במדינות בהן מקבלי ההחלטות נמצאים בעומס רב, ולא זמינים לרשותם כלים מהירים ומהמנים לביצוע מחקר. במקרים אלו, על מקבלי ההחלטות לקבל את החלטותיהם, לא פעם, תחת עומס רב אשר מונע מהם להתעמק במשמעות ההחלטה. שדלנים עשויים לספק מידע מועיל ורב ערך למקבל ההחלטות, אך עם זאת מידע שמוגש מהזווית של קבוצת האינטרס.

דרך פעולה אפשרית נוספת קשורה ביחסי תן-וקח בין קבוצת האינטרס לבין מקבל ההחלטות. שדלנים יכולים ליצור שיתוף פעולה ארוך טווח עם אדם בעמדת כוח, ובעודו מקדם כטוב בעיניו אינטרסים של קבוצת האינטרס שמייצג השדלן, מסתייע אותו אדם בתמורות שונות מין השדלן. תמורות אלו יכולות להיות מימון לקמפיין הפוליטי, מימון של כנסים מקצועיים במקומות תיירות בעולם, סיוע לקידום אינטרסים פרלמנטיים, קבלת משרה בכירה מטעם קבוצת האינטרס עבור מקבל ההחלטות לאחר שיעזוב את תפקידו, או אף לבני משפחתו, ובמקרים קיצוניים יותר אף טובות הנאה או שוחד. לעיתים שדלנים לא ייצרו את שיתוף הפעולה עם מקבל ההחלטות עצמו, אלא עם גורם הקרוב אליו, דוגמת יועץ פרלמנטרי.

דרך פעולה נוספת של חלק מהשדלנים היא כתיבת הצעת חוק עבור חברי הפרלמנט. שדלנים אשר פועלים בדרך זו בקיאים בדרך כלל במפה הפוליטית המקומית, ויודעים לאתר את חברי הפרלמנט שהאינטרס הפוליטי שלהם הולם את הצעת החוק שבידם, ולעיתים גם לסייע ליצור עניין סביב החוק בתקשורת המקומית, או אף יסייעו לגייס תמיכה בחוק בפרלמנט. השדלנים עשויים לגייס במקרים מסוימים גם מומחים בעלי שם לייצוג האינטרס שלהם, מה שייסע להם לחזק את תדמיתה של הצעת החוק בעיני חברי הפרלמנט או התקשרות המקומית.

שיטה נוספת נפוצה יותר במדינות בהן אין תקופת ההפשרה ארוכה בין כהונה בתפקיד ממשלתי לבין המועד בו ניתן לעבוד כשדלנים. בשיטה זו, עובדים בלשכות ממשלתיות, או מקבלי החלטות עצמם, מגויסים בעצמם לחברת השדלנות, ולאחר מכן חוזרים אל מקום עבודתם לשעבר מטעם קבוצות האינטרס השונות, כאשר ברשותם קשרים והיכרות אישית עם הנפשות הפועלות סביב מוקדי קבלת ההחלטות, וכן היכרות רבה יותר של דרכים שונות בהן חברת השדלנות יכולה לסייע להם, או אף לנצל חולשות שונות של המערכת הפוליטית.

לעיתים, בהתאם למבנה המערכת הפוליטית המקומית, שדלנים משתפים פעולה עם קבוצות מתפקדים בתוך מפלגות, וכך יכולים לקדם או להחליש פוליטית חברי מפלגה. במערכות פוליטיות של משטר נשיאותי לדוגמה, שיתוף הפעולה עשוי להיות עם קבוצה גדולה של מצביעים המזוהים עם מועמד מסוים, כך שהשדלן מייצג אותם במידה מסוימת ומסייע למועמד להבין מה יחזק את התמיכה בו.

שדלנות בכנסת

בישראל תחום השדלנות צעיר יחסית בהשוואה למדינות מפותחות אחרות. בשנת 1994 הוסדרה לראשונה פעילות שדלנות בכנסת בחקיקה, שהורחבה בשנת 2008 לאחר שענף השדלנות בכנסת התרחב. פעילותו הוסדרה בחוק הכנסת רק ב-1994, ובאופן מפורט ב-2008, עם התרחבותה הניכרת של פעילות השדלנים בכנסת.^[4] תיקון זה, ביוזמת ח"כ שלי יחימוביץ' ממפלגת העבודה וח"כ גדעון סער מהליכוד, זכה לשם "חוק הלוביסטים", הוסיף וקבע חובת רישוי בפני יו"ר הכנסת ונשיאת תג זיהוי ייחודי. בנוסף, מפורסמת רשימת לקוחותיו של כל משרד לובינג באתר הכנסת. תיקוני חקיקה אלה נועדו להגביר את השקיפות של הלוביסטים המורשים כלפי מוסדות הכנסת.

תיקונים שונים לחוק נקבעו במטרה להסדיר כללי התנהלות תקינים, למשל חובת אמירת אמת, איסור הטעיה ואיסור יצירתה של מחויבות אישית מכל סוג אל מול חבר הכנסת.

חברת פוליסי בבעלותו של בוריס קרסני הייתה בשנות התשעים חברה חלוצית בתחום בישראל.^[4]

גם עורכי דין המייצגים לקוחותיהם נחשבים שדלנים ולוביסטים, בהיותם מייצגים לקוחות תמורת שכר להשפעה על תהליך החקיקה. דוגמה לעריכת דין פרלמנטרית ניתן למצוא בפועלם של עורכי דין המייצגים לקוחותיהם בוועדות הכנסת. להבדיל מהלוביסטים המועסקים בחברות מסחריות, עורכי הדין מייצגים לקוחותיהם באופן גלוי והדברים שנאמרים ועובדת השתתפותם נרשמים בפרוטוקול הוועדה.^[5] בין הלקוחות המיוצגים על ידי עורכי דין בדיוני ועדות הכנסת ניתן למצוא ארגוני עובדים, ארגוני מגזר שלישי וכן ארגוני מעסיקים.

בשנת 2001 כאשר אריאל שרון נבחר לראשות הממשלה, חברי מרכז הליכוד היו אלה שבחרו את רשימת חברי הכנסת של מפלגת הליכוד. הם נהגו לייצג קבוצות אינטרסים כלכליות והפעילו את השפעתם לקראת מועד הבחירות. מי שרצו להיבחר לכנסת מטעם המפלגה נטו להיענות לדרישותיהם. חברים אלה במרכז הליכוד היו הלוביסטים באותה תקופה. כוחם נחלש רק כאשר שונתה חוקת המפלגה בשנת 2006 והסמכות לבחירת חברי כנסת עברה מחברי המרכז למתפקדי המפלגה.^[6]

בפברואר 2012, יו"ר הכנסת ראובן ריבלין אסר על השדלנים לבקר בחלק גדול ממתחמי המשכן, ללא הזמנה אישית. האיסור בא בעקבות פרסום כתבת תחקיר ב"עובדה" שחשפה את אופי פעולת השדלנים, ותיארה כיצד מכוני הכשרה לימדו שדלנים כיצד לנסח את הצעות החוק בעצמם עבור הח"כים, להשפיע על פעילות מרכז המחקר והמידע של הכנסת ועל מענה לשאילתות שמוגשות לשרי הממשלה.^[7] לאחר התחקיר שהוצג ב"עובדה" גיבשו מספר חברות לובינג, שחברו יחד ב"פורום קשרי ממשל", קוד אתי לענף השדלנות, המתבסס על הקוד הבינלאומי של איגוד הלוביסטים המוסמכים באיחוד האירופי, והקוד האמריקאי של איגוד הלוביסטים בארצות הברית.^[8]^[9]

מיוני 2016 הוקם ארגון "לובי 99" - מיזם חברתי-כלכלי ללא מטרת רווח (חל"צ), שהוקם במטרה לקדם באמצעות שדלנות פוליטית את האינטרסים של הציבור הרחב למול מקבלי ההחלטות בכנסת ובממשלה, בשונה מהלוביסטים המסחריים המייצגים בדרך כלל בעלי הון, חברות מסחריות וגופים פרטיים. המיזם החל כפרויקט גיוס מימון המונים שיזם יאיא פינק. לאחר שגויס סכום הכסף הראשוני, נערכה הצבעה בקרב 1,084 התורמים. במסגרת ההצבעה נבחרו שלושת הנושאים הראשונים בהם החל צוות המיזם לפעול מול נבחרי הציבור: שקיפות, פתיחת שוק הבנקאות לתחרות, ותמלוגים ממשאבי הטבע.

בין המהלכים שקידם ארגון "לובי 99", היה בתחום האכיפה של השדלנות העסקית הוא תיקון לחוק הלוביסטים, שאושר בפברואר 2016. התיקון מחייב לוביסטים להירשם בפרוטוקול וועדות הכנסת השונות ולדווח את מי הם מייצגים. כבר מסוף שנת 2016 אפשר למצוא באתר הכנסת את שמות השדלנים, הארגון אליו הם שייכים ואת הלקוחות שהם מייצגים. התיקון לחוק קובע גם כי עוזר פרלמנטרי חייב לעבור תקופת צינון של חצי שנה לפני הפיכתו ללוביסט וקובע גם את הסנקציות שיוטלו עליו במידה ולא יקיים את החוק, כמו שלילת היתר העבודה כלוביסט ואף מניעת כניסתו למשכן הכנסת. החוק קודם ביחד עם חבר הכנסת דוד ביטן, יו"ר ועדת הכנסת באותה תקופה.

נכון לשנת 2020, גופי הלובינג המסחרי המובילים בישראל הם חברת פוליסי בבעלות בוריס קרסני, גורן עמיר של תומר עמיר ועליזה גורן, חברת אימפקט של אורית לרנר ובועז רדי וגלעד יחסי ממשל ולובינג של אריאל סנדר ואמיר גלעד. ארבע החברות מייצגות למעלה ממחצית מהלקוחות.^[4]

הצגה סאטירית וביקורתית של פעילות השדלנים בכנסת נמצאת במרכזה של סדרת הטלוויזיה "מותק בול באמצע".