דמוקרטיה הסדרית

דמוקרטיה הסדרית היא מודל שהוצע לראשונה על ידי החוקר ארנד ליפהרט, איש מדע המדינה מהולנד, תחת המונח "consociational democracy" (דמוקרטיה קונסוציונלית), במגוון מחקריו, שהתמקדו בחברות דמוקרטיות המאופיינות בשסעים חברתיים ופוליטיים עמוקים. מונח זה תורגם במדינת ישראל למספר מונחים: דמוקרטיה התאגדותית, דמוקרטיה הסדרית ודמוקרטיה הסכמית.

רקע לכתיבת המודל

מחלוקות עמוקות טומנות בחובן פוטנציאל לתהליכי דה-לגיטמציה בקרבם של מחנות, החשים כי המסגרת המדינית אינה מאפשרת להם ביטוי עצמי או שאינה מבטאת את ערכיהם כראוי. התפתחותה של דה-לגיטמציה כלפי קבוצות בחברה, כלפי השלטון, עשויה לחולל משברים חברתיים ופוליטיים פנימיים שונים כגון התפרצויות אלימות, שבירת האחדות החברתית ובמקרה הגרוע ביותר יכולה לגרום למלחמת אזרחים.

דפוסיה של הדמוקרטיה ההסדרית מסבירים את יכולתה של החברה המפולגת לשמור על אחדותה, על היציבות הכללית ועל שלמות המסגרת המדינית, למרות ותוך כדי קיומם המתמשך של שסעים עמוקים יותר ועמוקים פחות. מאמר זה של ליפהרט הוא שלב ביניים בפרויקט מחקר העוסק ביציבות פוליטית במערכות דמוקרטיות. ליפהרט במאמרו מנסה לשפר ולשכלל את טיפולוגית המשטרים הדמוקרטים של גבריאל אלמונד.

אלמונד מבחין בין שלושה סוגים של משטרים דמוקרטיים מערביים:

• משטרים פוליטיים "אירופיים" (צרפת, גרמניה ואיטליה)
• משטרים פוליטיים "אנגלו-אמריקניים" (כדוגמת בריטניה וארצות הברית)
• וקטגוריה שלישית, שבה נכללות ארצות סקנדינביה וארצות השפלה, ונמצאות באמצע, בין הדפוס האירופי לבין הדפוס האנגלו-אמריקני.

לטיפולוגיה המשולשת של אלמונד נודעה השפעה רבה על הניתוח המשווה של משטרים דמוקרטיים, אם כי גם שימש כמטרה לביקורת ייחודה של הדמוקרטיה ההסדרית בכך שההסכמים הפוליטיים המאפיינים אותה אינם מבוססים בעיקרם על קרבת עמדות ושותפות אינטרסים, אלא על ניגודים שמנסים להתגבר עליהם על ידי הידברות וחתירה להסדרים מוסכמים.

השאלה שליפהרט הציב במרכז מחקרו הייתה: "האם ובאילו דרכים חברה בעלת שסעים עמוקים עשויה לשמור על לכידותה הפנימית ועל היציבות שלה לאורך זמן למרות ותוך כדי קיומו של שסע עמוק?". הדגם שמציע ליפהרט עונה לשאלה זו הן מבחינה אמפירית והן מבחינת היותה מרשם אפשרי לחברות שמתקיימות בהן מחלוקות עמוקות".

מאפייני דמוקרטיה הסדרית

דמוקרטיה הסדרית פירושה שלטון של קרטל עילית, שנועד להפוך דמוקרטיה בעלת תרבות פוליטית מפוצלת לדמוקרטיה יציבה.

קואליציות רחבות

קואליציות רחבות ושיתוף הקבוצות היריבות בשסע - לא כל קואליציה רחבה מהנדרש לצורך יציבות היא בהכרח קואליציה הסדרית. קואליציה רחבה שמתאימה למודל זה היא קואליציה שבה ניתן לראות שצירוף השותפים המיותרים נועד למתן את השסע או לפתור משבר מוגדר שהתפתח במערכת הפוליטית המטרה בקואליציה רחבה היא לאפשר ייצוג לתת תרבויות כדי למנוע מרידות. עם זאת, לעיתים קואליציה רחבה תסרבל את קבלת ההחלטות ותקשה על ביצוע מדיניות.

הימנעות מהכרעה ברורה בתחום הנתון למחלוקת

פירושה של הכרעה ברורה וחד משמעית היא שבמערכת נוצר צד מפסיד שעולם ערכיו נפגע באופן משמעותי. מכאן שהכרעה כזו עלולה להוביל קבוצות מסוימות לתחושות ניכור כלפי המערכת ולדפוסים של דה-לגיטימציה כלפי המערכת. ההימנעות מהכרעה פירושה היכולת להסתדר עם מציאות שאינה מנוגדת באופן בולט וברור לעולם הערכים שלהם. להימנעות מהכרעה יש פוטנציאל מנוגד: מצד אחד, היא חיובית כיוון שהיא מאפשרת לרוב מכריע של הקבוצות להסכים למציאות כיוון שאין בה הכרעה המנוגדת לעולם הערכים שלהם. ומצד שני, היא מותירה במערכת חוסר שביעות רצון מצדם של אלה החושבים שבסוגיות מסוימות חייבים להכריע.

הימנעות מהפעלת עיקרון הכרעת הרוב

בדמוקרטיה, קיים עקרון הרוב במובן שגם רוב שהוא קטן יכול לקבל החלטות חשובות ולקבוע מדיניות בתנאי שיעשה זאת תחת כללי המשחק הדמוקרטיים וללא פגיעה בזכויות המיעוט. דמוקרטיה התאגדותית מפרה את עיקרון הכרעת הרוב, אולם אין היא סוטה הרבה מהתאוריה הדמוקרטית הנורמטיבית. רוב החוקות הדמוקרטיות קובעות שיש צורך בהחלטות רוב לניהול שוטף של העניינים, כאשר העניין העומד במרכז אינו מכריע בחשיבותו. ואולם לצורך החלטות חשובות ביותר, כמו שינויים בחוקה, יש צורך ברוב מיוחד או במספר הצבעות רוב רצופות. במערכות מפוצלות לא רק החלטות חוקתיות אלא גם החלטות רבות אחרות נתפסות כבעלות חשיבות מכרעת, ולפיכך אינן יכולות להתקבל ברוב פשוט. באותה מידה החלטת רוב אינה מספיקה בעתות משבר חמור אפילו בדמוקרטיות ההומוגניות ביותר והמושתתות על קונצנזוס כללי.

הימנעות מחציית קווים אדומים

חציית קו אדום פירושה שאחת הקבוצות מרגישה שבסוגיה מסוימת עמודותיה נפגעות בצורה בלתי נסבלת עד כדי הצורך לבחון מחדש את דפוסי פעולתה ויחסיה עם המערכת.^{[דרוש מקור]}

ייצוג לכל מיעוט

ייצוג לכל מיעוט ללא קשר לתוצאות הבחירות. היכולת לכל קבוצה להשיג ייצוג במוסדות הנבחרים מאפשרת השפעה פוליטית לכולם. כך גם בנושא חלוקת התגמולים השלטוניים דוגמת משרדי הממשלה ותפקידים במנהל הציבורי. חלוקת התגמולים היא אמצעי להרגעת המחלוקת, היא מאפשרת לתת למחנות השונים תחושה של השפעה על היכולת לקדם מדיניות שבה הם דוגלים. אמצעי נוסף לייצוג לכל מיעוט הוא חלוקת תיקים לפי מפתח (אתני למשל), כאשר ישנה הקצאה שכזו נמנעות השמצות כלפי קבוצות אחרות.

מתן אוטונומיה לסקטורים בחברה

כאשר יש שסע עמוק הקשור בדרך כלל לסוגיות של זהות ותרבות יש תחומים שבהם לא ניתן להגיע לפשרות. הביטוי המובהק לסוגיה זו הוא תחום החינוך. חינוך משותף לכל הקבוצות הוא כמעט בלתי אפשרי על רקע הבדלים עקרוניים ומעשיים בכל הנוגע לערכים, אמונות ודפוסי התנהגות. בתחומים רגישים אלה נוקטת המערכת במתן אוטונומיה לקבוצות השונות לנהל את התחום בהתאם להשקפותיהן. אוטונומיה פירושה שליטה של הקבוצה בתחום והבטחת יכולתה לנהל את הנושא ללא התערבות וכפייה מבחוץ למשל בישראל יש מספר סקטורים של חינוך, ממלכתי, דתי, ערבי וכדומה. ליפהרט טוען שיש להיות מאוחדים עד כמה שאפשר, אך בסוגיות וסקטורים מסוימים יש ליצור הפרדה ואוטונומיה על מנת שתהיה יציבות.

קבלת החלטות בדרג המנהלי

ישנו הבדל בין החלטות שמתקבלות בדרג המנהלי לבין החלטות שמתקבלות בדרג הפוליטי. ההבדל הרלוונטי לענייננו הוא שהחלטה בדרג הפוליטי קשה מאוד לקבל ולוקח הרבה זמן. בדרך כלל חוק בדרג הפוליטי, חוק ארצי הצדדים בוויכוח נוטים להתבצר בעמדותיהם ואף להקצין עמדות מחשש לפגיעה גורפת בעמדתם. אחד מהפתרונות לכך הוא לא להגיע להסכמה או להכרעה גורפת ברמה הכלל לאומית, אלא להעביר לרשויות המקומיות את הסמכות בסוגיה מתוך הנחה שבכל רשות מקומית יינתן פתרון המתאים לסוגיה. במדינת ישראל למשל, חוקקו את "חוק ההסמכה" שבמסגרתו הכנסת מסמיכה את הרשויות המקומיות לחוקק חקיקה מקומית בתחום מסוים. אך לא תמיד הבעיה נפתרת ברמה המקומית לאחר שהועברה אליה מהרמה הלאומית. בנוסף לכך, כאשר סוגיה מסוימת מגיעה לחקיקה ראשית מחייבת וגורפת הנטייה של הצדדים היא להיאבק בצורה נחושה יותר ולהתבצר בעמדותיהם ולכן הפתרון לכך לפי הדמוקרטיה ההסדרית הוא להעדיף לתת פתרון מנהלי על פני פתרון חקיקתי.

גורמים המחזקים ומעודדים קיומה של דמוקרטיה הסדרית

• איום חיצוני - איום חיצוני רציני על המדינה בעלת השסעים - בכל המדינות בהן יש דמוקרטיה התאגדותית הוקם או התחזק מאוד קרטל העיליות בתקופות של משברים בינלאומיים. איום חיצוני יכול גם לחזק את הקשרים בין תת-תרבויות ברמת ההמון ואת הקשרים בין מנהיגים למונהגים בתוך תת-התרבויות.
• שיתוף פעולה בין העיליתות - גורם נוסף התורם לדמוקרטיה התאגדותית במובן שהוא מסייע לעיליתות להכיר בצורך בשיתוף פעולה ביניהן, הוא מאזן הכוחות המרובה בין תת-התרבויות במקום מאזן כוחות בין שתי תת-תרבויות, או הגמוניה ברורה של תת-תרבות אחת כאשר קבוצה אחת נהנית מרוב, עשויים מנהיגיה לנסות לשלוט על מיעוט יריב במקום לשתף עמו פעולה. גם בחברה שבה מצויות שתי תת-תרבויות שוות בכוחן עשויים מנהיגי שתיהן לקוות להשיג את מטרותיהם בדרך של שליטה. ולא בדרך של שיתוף פעולה אם הם מצפים לזכות ברוב בבחירות.
• הצורך בפשרה - כל המחנות והסקטורים במדינה יבינו את הצורך להגיע לפשרה.
• ההמון צריך להיות מלוכד מאחורי המנהיגות - הסכמה נרחבת של רוב העם והקבוצות החשובות לעיקרון של שלטון באמצעות קרטל עילית. ישנה בעייתיות בסעיף זה מפני שהוא שונה מהדגם הרגיל של הדמוקרטיה וזה עשוי לפגוע בריבונות ובזכויות האזרח.
• האליטות - לאליטות יש את היכולת להביא לפשרה, ליישם את הדמוקרטיה ההתאגדותית.
• גורם הזמן - ככל שדמוקרטיה התאגדותית תימשך יותר זמן, כך סיכוייה לשרוד גבוהים יותר.
• נטל קל על מקבלי ההחלטות - קבלת החלטות המחייבות פשרה בין כל תת-התרבויות היא תהליך קשה ולכן דמוקרטיות התאגדותיות נמצאות תמיד תחת איום של מידה מסוימת של נייחות, ולכן היא צריכה נטל קל יחסית על מנגנון מקבלי ההחלטות.

תנאים להצלחת דמוקרטיה הסדרית

1. שהעיליתות תהיינה מסוגלות לפשר בין האינטרסים השונים והתביעות השונות של תת-התרבויות.
2. לשם כך עליהן להיות מסוגלות להתעלות על פילוגים ולשתף פעולה עם עיליתות של תת-תרבויות יריבות.
3. יכולת זו, תלויה במחויבותן לשימור המערכת ולשיפור לכידותה ויציבותה.
4. כל הדרישות הללו מתבססות על ההנחה, שהעיליתות מבינות את הסכנות שבפיצול פוליטי.

תנאים אלו קשורים ליחסים בין תת-התרבויות ברמת העיליתה, ביחסים בין תת-תרבויות ברמת ההמון, וביחסים בין העיליתה להמון בכל אחת מתת-התרבויות.

היחסים בין העיליתות של תת-התרבויות

קל יותר להעריך את ההסתברות להצלחתה הנמשכת של דמוקרטיה הסדרית קיימת, מאשר לנבא את סיכויי ההצלחה של מערכת מפוצלת אם תנסה להיות הסדרית. משך הזמן שבו פעלה הדמוקרטיה ההסדרית עד כה הוא גורם חשוב. משהופך שיתוף הפעולה עניין של הרגל ואינו משקף זניחה מכוונת של תגובות תחרותיות לקריאות תיגר פוליטיות הולכות הנורמות ההתאגדותיות ומתחזקות. נראה כי שלושה גורמים תורמים לכינונו או להמשכו של שיתוף פעולה בין עיליתות במערכת מפוצלת: ראשית, קיומו של איום חיצוני על המדינה. שנית, מאזן כוחות מרובה בין תת-תרבויות במקום מאזן כוחות בין שתי תתי-תרבויות או הגמוניה ברורה של תת-תרבות אחת. שלישית, הטלת נטל קל יחסית על מנגנון קבלת ההחלטות.

היחסים בין תת-התרבויות ברמת ההמון

במדינות בעלות דמוקרטיה הסדרית הגבולות בין תת-התרבויות ברורים יותר. דומה כי קווי פילוג ברורים כאלה תורמים לדמוקרטיה הסדרית וליציבות פוליטית. ההסבר לכך הוא שתת-תרבויות בעלות השקפות ואינטרסים שונים מאוד עשויות להתקיים זו לצד זו בלי שיהיה ביניהן בהכרח קונפליקט. הקונפליקט נוצר רק כאשר הן באות במגע זו עם זו. ליפהרט תומך בהפרדה כדי למנוע התנגשות.

היחסים בין אליטה להמון בתוך תת-התרבויות

קווי פילוג ברורים בין תת-התרבויות מסייעים גם הם להצלחת דמוקרטיה התאגדותית, שכן הם מלווים במידה רבה של לכידות פוליטית פנימית של תת-התרבויות. לכידות זו היא חיונית להצלחת דמוקרטיה התאגדותית. על האליטות לשתף פעולה ולהתפשר זו עם זו בלי לאבד את נאמנותם ואת תמיכתן של המוני החברים בקבוצה. אם תת-התרבויות הן גושים פוליטיים מלוכדים, תינתן תמיכה זו ביתר נכונות. פילוגים משפיעים לטובה על היחסים בין קבוצת האליטות להמון בכך שהם מגבירים את הסיכוי שמפלגות וקבוצות אינטרס יהיו נציגים מארגנים של תת-התרבויות הפוליטיות.

דמוקרטיה התאגדותית במדינת ישראל

מאפייני הדמוקרטיה ההתאגדותית במדינת ישראל

ישראל אינה "דמוקרטיה הסדרית" במלוא מובנו של המושג. דפוסי הפוליטיקה של ההסדרה המאפיינים משטר כזה אינם באים לידי ביטוי בחלק ניכר מתחומי המחלוקת ומישורי היחסים הפוליטיים בישראל, וישנן קבוצות חברתיות שאינן נכללות בתחומו של המודל ההסדרי, או שמודל זה מוחל עליהן באופן חלקי. כמו כן ניתן להצביע על התפתחויות ותמורות בהיקף ובצורות הפעלתם של דפוסים הסדריים בתחומי המחלוקת או במישורי היחסים השונים. המודל ההסדרי מיושם בישראל ברציפות ובעקביות בעיקר בתחום הדתי. לעומת זאת, מיושם מודל זה רק בצורה חלקית ומקוטעת בתחומי מחלוקת או מישורי יחסים אחרים בספרות המחקר נוהגים לכנות את המודל של ליפהרט כ"פוליטיקה הסדרית", משום שמונח זה מבטא ביתר דיוק את מהותו של המודל המוצע, ואיך שהוא מיושם במדינת ישראל.

דוגמאות ליישום הדמוקרטיה ההסדרית בסוגיות שונות במדינת ישראל

פרק זה לוקה בחסר. אנא תרמו למכלול והשלימו אותו.

הסטטוס קוו

הסטטוס-קוו, מלווה את סוגיות הדת ומדינה עד לימינו. הוא הוצע על ידי זרח ורהפטיג מ"הפועל המזרחי" ערב הקמת המדינה כקו מנחה להסדר יחסי דת ומדינה, שיתבסס על ההסכמים שהושגו בתקופת היישוב. ההסכמים התייחסו לסוגיות כגון: שמירת הדין הדתי בענייני נישואין וגירושין, האוטונומיה לזרמים בחינוך; וחוקי-עזר מגוונים בתחום הכשרות והשבת. משמעותו המילולית היא הקפאת המצב הקיים בתחום מוגדר. במישור המעשי לא ניתן להקפיא מצב חברתי-פוליטי, שמטבעו נתון להשפעה של שינויים דמוגרפיים, חברתיים, תרבותיים, פוליטיים וגאוגרפיים. מדויק יותר לתאר זאת כסטטוס-קוו גמיש, שאמנם חלים בו שינויים, אך מתוך התבססות עקרונית על היערכות מצב מוקדמת המשמשת כנקודת מוצא. במקרים מסוימים השינויים הם לטובת המחנה הדתי, כפי שמעידות ההתפתחויות בתחום החינוך הדתי, ובמקרים אחרים, כמו סוגיית שמירת השבת, התמורות הן בניגוד לתפיסות הדתיות. במדינת ישראל, מאז הקמתה מופיע הסטטוס קוו בכל ההסכמים הפוליטיים בין המפלגות הדתיות למפלגות השלטון כעיקרון מנחה להסדרה בתחום. הסטטוס-קוו מבטא את מהותה של הדמוקרטיה ההסדרית: ראשית, המעבר מקהילה פוליטית חסרת ריבונות למדינה ריבונית היווה נקודת מפנה מכרעת, שחוללה תמורות עצומות בתחומים משמעותיים רבים. מפנה זה רק מבליט את העובדה, שבתחום המוגדר של יחסי דת ומדינה התקבל הסטטוס-קוו כעקרון מנחה, שמשמעותו המשך המצב הקיים. יש כאן הימנעות מהכרעה חדשה וברורה. עקרון זה הפך לגורם מנחה בכל הסכם קואליציוני ובקווי הפעולה של כל ממשלה עד לימינו. כפי שנראה, הוא התקיים גם בהיערכויות פוליטיות, שבהן היה ברור כי אין צורך בשום מפלגה דתית לעצם השגת הרוב הפרלמנטרי. יתר על-כן, במספר מקרים הייתה אפשרות ההכרעה החילונית נתמכת על ידי רוב גדול ומשמעותי. עקרון זה לא הוכנס לספר החוקים של המדינה, מה שבוודאי היה מביא לפולמוס ציבורי-פוליטי פומבי ועקרוני בכל הנוגע לתכניו. הוא נותר למשא ומתן פוליטי מתמשך ולהסכמים בין-מפלגתיים. אמנם ניתן לתלות את ראשית יישומו של העיקרון בנסיבות הייחודיות של השנים הראשונות. בתקופה זו שלטה התפיסה, שהמדינה והחברה זקוקות לאחדות מרבית מול האתגרים שבפניהן הן ניצבות. אולם המשכו בתקופות מאוחרות של רגיעה יחסית מדגיש את התבססות דפוסי הדמוקרטיה ההסדרית כקווי פעולה מנחים. ולבסוף, ההסכמה בדבר התבוססות על הסדרי העבר מבטאת בקווים האדומים ובזכות הווטו הניתנת לנציגי כל מחנה, בעיקר לדתיים, בנושאים הנחשבים בעניינם לחיוניים במיוחד.

סוגיות השירות הצבאי לגברים והשירות הלאומי לנשים

להבהרת סוגיית הפטור משירות צבאי לבחורי ישיבה יש להקדים הסבר ביחס לתפיסת מוסד הישיבה בעולם הדתי: התפיסה הדתית, ובייחוד זו החרדית, רואה את הישיבה כמוסד האמור להעניק ידע, כלים והכשרה לעתיד לתלמידים, אך תכליתה היא לעצב את דמותו של הלומד כיהודי שלם לא רק בידיעותיו, אלא במיוחד בהשקפותיו. מכאן החשיבות להימצאותו של התלמיד בישיבה יומם ולילה, נתון להשגחה רוחנית. תפיסה זו עמדה בסתירה לכל תביעה שדורשת את הוצאתם של תלמידי הישיבות לפעילות במסגרות חיצוניות. במיוחד אמורים הדברים ביחס למסגרות הצבאיות המעורבות שבהן מתקיים מפגש עם סביבה שאינה דתית. לכך ניתן להוסיף את טראומת "הסחף", את החשש לאובדן הדור הצעיר אם יהיה נתון להשפעות הסביבה שאינה דתית, שאפיינו את הציבור הדתי. ההתנגשות בין תפיסה זו לתביעות הגיוס הגיעה עם הקמתו של צה"ל ובמקביל למלחמת השחרור. במהלך המגעים בנושא הביע הרוב המכריע של ראשי הישיבות התנגדות נחרצת לא רק לגיוס מלא, אלא אף לגיוס חלקי לאימונים קצרים. בין היחידים שתמכו בגיוס בני ישיבות היו הרבנים שלמה יוסף זווין וצבי יהודה קוק. המחלוקת הזו מלמדת על קיומה של מחלוקת בין המחנות הדתיים עצמם.

ההסדר שהתפתח נשען על סעיף טכני במהותו בחוק שירות ביטחון, המעניק לשר הממונה את הסמכות לפטור או לדחות את השירות הצבאי מטעמים שונים. התביעה החרדית לעגן בחוק מפורש את הפטור לבחורי ישיבות, נדחתה. לעומת זאת הוסכם, שגיוסם רק נדחה משנה לשנה - כל עוד תורתם אומנותם - הסדר שלמעשה פוטר את רובם המכריע משירות צבאי בפועל. נראה כי כאן באים לידי ביטוי מרבי דפוסי הדמוקרטיה ההסדרית, ויש בסיס לטעון שהם הגיעו לידי ביטוי פרדוקסאלי החורג אף מהמקובל והסביר בדגם זה. השירות הצבאי אינו עוד אחת מהחובות האזרחיות הרגילות. סוגיית הביטחון הלאומי בישראל בולטת בחשיבותה על רקע האיום הקיומי, שהיה מודגש במיוחד בשנותיה הראשונות. השירות הצבאי בשנים אלו היה משום כרטיס כניסה לקולקטיב הישראלי, כפי שהוא נתפס בעיני הרוב היהודי. את גישת הממלכתיות של דוד בן-גוריון ביחס לצה"ל הוא הפעיל בנחישות רבה, בהתנגדותו לקיומן של פלוגות דתיות הומוגניות, בפירוק הפלמ"ח ובהפעלת כוח מול מה שנתפס בעיניו כביטויי עצמאות צבאית של אצ"ל ולח"י. בתחום זה יכול היה הרוב שאינו דתי לטעון, ובצדק, שאין מדובר באיסור הלכתי, שכן ידועה עמדתם של רבנים אחרים ושל הציונות הדתית המחייבת את השירות הצבאי. על רקע זה בולטים דפוסי הדמוקרטיה ההסדרית. גם אם מובנות הנסיבות המיוחדות של תקופת המעבר עצמה, הרי הן דועכות במידה רבה לאחריה: מעמדה של ירושלים כבירה וריבונותה של ישראל נקבעו באופן מעשי, גם אם לא הוכרו בקהילה הבינלאומית; תיאורם של בני הישיבות כשארית הפליטה הלך ואיבד מתקפותו ככל שהתקדם תהליך שיקומם של מרכזי התורה, במיוחד בארצות-הברית, ובעיקר ככל שמספרם גדל לעומת גודל האוכלוסייה. למרות הנסיבות המיוחדות שעשויות להסביר את ראשית היווצרותו של ההסדר, הרי המשכיותו על רקע תנאים שונים לחלוטין מעוגנת בדפוסי הדמוקרטיה ההסדרית. ההסדר אינו מעוגן במפורש בחוק הכתוב. כל ניסיון כזה נתקל בסירוב מוחלט מצדו של הרוב הגדול, הכולל גם את המחנה הציוני-דתי. ההתבססות על סעיף טכני מבטאת את פתרונה של המחלוקת במישור הביורוקרטי. סביר להניח, שכל ניסיון לעגן את ההסדר בחוק מפורש היה מביא לפולמוס ציבורי פומבי ונרחב במיוחד, לאור חשיבותו המעשית והעקרונית. מורת הרוח הציבורית מצאה את ביטויה ברבות השנים במספר רב של מחאות ובניסיונות עתירה לא מוצלחים לבג"ץ, שהותיר בידי המנהיגות הפוליטית את הסמכות בנושא. הרוב הגדול, באמצעות נציגיו הפוליטיים, המשיך בעקביות להפעיל את כל דפוסי הדמוקרטיה ההסדרית. דפוסים אלו ניכרים גם בהסכמה שהושגה לגבי ישיבות ההסדר בסוף שנות החמישים. הציונות הדתית התלבטה תדיר בין רצונה לשמר את בני הדור הצעיר מפני ההשפעות הבלתי-רצויות של הסביבה לבין שאיפתה ליטול חלק בחיי המדינה ובחובות הלאומיות. תלמידי ישיבות ההסדר מתגייסים על-פי מתכונת הגיוס לנח"ל, אלא שכאן השילוב הוא בין שירות צבאי ללימודים בישיבה. בהסדר זה נשמרת האוטונומיה של המחנה בתחום החינוכי-לימודי, תוך כדי מילוי חובת השירות הצבאי, ואילו הרוב לא מנסה לאכוף שירות צבאי רגיל, מתוך התחשבות בצרכיו של מחנה זה.

התפתחות דומה בסוגיה זו ניתן לזהות בנושא השירות לאומי לבנות. בהתחלה היה ניסיון לחייב בנות לשרת בשירות צבאי מלא, שעורר התנגדות גם בקרב התנועה הציונית הדתית ברובה הגדול. בשל ההתנגדות הגדולה, נקבע בחוק סעיף הפוטר בנות משירות צבאי מטעמים דתיים. בשלב שני נעשה ניסיון לקבוע לבנות חלופה של שירות לאומי במסגרת חוק שירות ביטחון. הרבנות הראשית התנגדה נמרצות, תוך כדי תמיכה בעמדה החרדית, ואף התפתח עימות חסר תקדים בינה לבין נציגי הקיבוץ הדתי וסיעת "למפנה" ב"הפועל המזרחי", שתמכו בחוק. לבסוף התקבל חוק שירות לאומי במסגרת האזרחית של משרד העבודה והרווחה, והפעם בתמיכת נציגי הציונות הדתית. המחנה החרדי הבהיר, שמבחינתו מדובר באיסור הלכתי חמור הנמצא תחת ההגדרה של "ייהרג ובל יעבור", וביטוי לכך ניתן בהפגנה סוערת במיוחד של בנות חרדיות מול הכנסת ובגילויים של הבעת מחאה גם בחוץ-לארץ. על רקע זה פרשה "אגודת ישראל" מהקואליציה בסוף 1952. והנה, אף-על-פי שהחוק עבר את כל שלבי החקיקה ואף זכה לגושפנקה מצדה של הציונות הדתית, נמנע הרוב מלאכוף אותו, תוך שימוש בטכניקה ביורוקרטית: השרה הממונה, גולדה מאיר, לא התקינה תקנות לביצועו. גם במקרה זה הופעלו דפוסי הדמוקרטיה ההסדרית באופן ברור. בתקופה מאוחרת החל המחנה הציוני-הדתי ליישם את החוק באמצעות אגודות התנדבותיות, למרות היעדרה של מחויבות חוקית. בהסכמתו של הרוב להסדרים אלו ניכרת ההיענות לצרכיו המיוחדים של המיעוט הדתי על כל גווניו - צעד האופייני לדמוקרטיה הסדרית.

הימנעות מהפעלת עיקרון הרוב לצורך הכרעה

המחנה הדתי ומפלגותיו היו בעמדת מיעוט פוליטית וחברתית בתקופת הדור הראשון למדינה. בתקופת הדומיננטיות של מפא"י שהייתה בין השנים 1948–1963 היה המחנה הדתי רחוק ממעמד של לשון מאזניים פוליטית, כנובע מחסרונה של תחרות ממשית לשלטונה של מפא"י. אם נוסיף לכך את כוחן של המפלגות בעלות האידאולוגיה החילונית המודגשת דוגמת מפ"ם, בענייני המחלוקות הדתיות-חילוניות הייתה הכרעה ברורה לכיוון החילוני. אולם הרוב נמנע מכך באופן עקבי, גם במקרים מסוימים בהם דומה היה שהמערכת הולכת לקראת הכרעה היא בחרה לבסוף בהסתגלות הדדית, בוויתורים ובפשרות.

קואליציות רחבות

למרות הדומיננטיות של מפא"י, היא נטתה להרכיב קואליציות רחבות. בתקופת הדור הראשון למדינה פרישתה של מפלגה קטנה מהקואליציה לא היוותה איום ממשי על שלטונה של מפא"י. בתקופת הדומיננטיות היה ברור שגם אם תופל הממשלה תחזור מפא"י ותזכה בשלטון מחוסר חלופה אחרת. הזמנתה של המפד"ל להצטרף לקואליציה הייתה תופעה קבועה, שלא נבעה מהצורך להשיג את הרוב הנדרש.

העדפת פתרונן של שאלות שנויות במחלוקת במישור המקומי והמנהלי

בשנת 1952 נחקק חוק שירות לאומי לבנות, אך הסערה שפרצה בעקבותיו הביאה להחלטה שלא להתקין תקנות לביצועו. ההחלטה להימנע מקיומו של הליך ברמה המנהלית הביא לביטול החקיקה שהתקבלה ברמה הכלל-לאומית. גם ההסדר הדוחה גיוס תלמידי ישיבה לצה"ל ההופך למעשה לפטור מגיוס, נשען על סעיף טכני במהותו, ולא על חוק מפורש. בנוסף לכך ישנם נושאים כגון פתיחת מקומות בילוי בשבת, מוסדרים ברמת הרשויות המקומיות. כך מתפתח אופיו הציבורי של כל יישוב בהתאם ליחסי הכוחות החברתיים פוליטיים ללא צורך בהכרעה כלל-לאומית גורפת.

ההימנעות מכינונה של חוקה כתובה

חוקה רשמית וכתובה, במשמעותה המערבית הליברלית, נועדה להגביל את כוח השלטון ולהגן על זכויות המיעוט מפני עריצותו האפשרית של הרוב. קיומה של חוקה כתובה הנהנית ממעמד משפטי עדיף על-פני חוקים רגילים ומוגנת מפני שינויים תכופים, על-פי ליפהרט החוקה מזוהה לרוב דווקא כמאפיין של דמוקרטיות הסדריות או דומות להן במדינות דמוקרטיות מערביות. אחד ממרכיביה המרכזיים הוא הבטחת זכויות וחירויות הפרט, וזה חשוב בעיקר להגנת זכויותיו של המיעוט, שאין בכוחו הפוליטי לממש את שאיפותיו. החוקה מבטיחה את זכויותיו של המיעוט כנגד פגיעתו האפשרית של הרוב. מעבר לכך, החוקה מהווה את תעודת הזהות של המדינה, את ה"אני מאמין" המשותף והמוסכם על כלל אזרחיה. נושאים אלו - זהותה של המדינה בכלל וחירויות וזכויות הפרט והאזרח - הם העומדים בלב לבה של המחלוקת בסוגיית דת ומדינה. במונחי הדמוקרטיה ההסדרית מבטיחה החוקה את ההימנעות מהפעלת עקרון הרוב, תוך עיגונו של העיקרון במישור החוקתי המחייב. אולם בהקשר המוגדר של סוגיית דת ומדינה בישראל ניתן לראות בהימנעות מכינונה של חוקה לאחר הקמת המדינה ביטוי ייחודי התואם דווקא דמוקרטיה הסדרית. המחנות הדתיים בישראל אינם מסתפקים בתביעות שתכליתן להבטיח את אפשרויות קיומם של הקהילה ואורח החיים הדתיים. לסוג זה של דרישות היו מוכנים להיענות גם בעלי גישות חילוניות מובהקות בישראל, והם אף היו מסכימים לתקצובם על ידי המדינה. אולם מוקדי המחלוקת בתחום מרוכזים לרוב באותן תביעות דתיות שתכליתן להשפיע על עיצוב זהותה של הציבוריות הישראלית בכללותה. ניתן לראות זאת בהחלת הדין הדתי בענייני נישואין וגירושין על כלל היהודים, במניעת תחבורה ציבורית ובאיסור פתיחת בתי-עסק בשבתות וחגים ובמגוון נושאים אחרים. על רקע זה ברור, שכל ניסיון לכונן חוקה יעורר מיד את המחלוקת במלוא חריפותה, מה שאכן קרה בכנסת הראשונה, אשר למעשה נבחרה מלכתחילה כאספה מכוננת שתכליתה לכונן חוקה.

"ישנו מגוון רחב של טיעונים בעד ונגד כינונה של חוקה הועלו בוויכוח נוקב זה, שנמשך חודשים רבים עוד לפני הבחירות לאספה המכוננת, ב-1949, אך עיקרו התנהל בכנסת הראשונה, במהלך שנת 1950. במימד הרעיוני של הדברים נידונו שאלות, כגון האם בכלל יש צורך בחוקה, ואם יש צורך - האם זהו העיתוי הנכון לכינונה. מעבר לכך לא חסרו גם שיקולים פרגמטיים וכוחניים. אולם רבים הרגישו, כי הסוגיה הדתית היא למעשה מוקד הוויכוח. אכן, נציגי כל הפלגים הדתיים בחזית הדתית הביעו, בדרך זו או אחרת, התנגדות לכינונה של חוקה בעלת אופי ליברלי, מערבי ודמוקרטי. זרח ורהפטיג פתח את אחד מנאומיו בהבעת החשש, "שחוקה כזו לא תחזק את הקשר עם העבר העשיר שלנו", ובסופם של דברים עמד על נקודה מהותית להבהרת התפיסה הדתית: "חוקה אין כותבים... חוקה מקבלים, חוקה ניתנת מפי הגבורה". נחרץ יותר וחד-משמעי היה מאיר דוד לוינשטיין, נציג "אגודת ישראל": לאחר תיאור התורה "כתוכנית הגדולה לישראל" קבע, כי "כל חוקה שהיא יציר כפיו של אדם אין מקומה בישראל. אם היא סותרת את תורת ישראל היא מתמרדת, ואם היא מזדהת עם תורת ישראל היא מיותרת".

ההתנגדות לעמדות הדתיות הקיפה את כל המפלגות האחרות, מתנועת החרות ועד מק"י. פרופ' בן-ציון דינבורג ממפא"י הטיל ספק ביכולת ההלכה לדורותיה לשמש בסיס לחוקה. הפער בין העמדות היה רב: מהתנגדות נחרצת לכל סוג של חוקה ועד לתביעה לכינונה של חוקה דמוקרטית וליברלית. בסופו של דבר התקבלה הצעת הפשרה בדבר חקיקתם ההדרגתית של חוקי יסוד, שיהפכו בעתיד לחוקת המדינה. משמעותה המעשית הייתה הימנעות מכינונה של חוקה במובנה המערבי-ליברלי המקובל. יש להדגיש, כי בהקשר להימנעות מחוקה, אין לראות בדפוסי הדמוקרטיה ההסדרית משום גורם מרכזי בתהליך. אולם מבחינת תוצאותיו, הרי הוא משתלב היטב בדפוסים אלו, בכך שנמנעה החרפתו של השסע. קבלתה של חוקה בעלת תוכן מערבי-ליברלי פירושה הכרעה ברורה במחלוקת. היעדרה, לעומת זאת, ביטא הימנעות מהכרעה ברורה ואפשר להנהגה הפוליטית חופש פעולה נרחב שהוא מרכיב חיוני בדמוקרטיה הסדרית. התוצאה יצרה סביבה פוליטית ותנאים מתאימים לדפוסיה של הדמוקרטיה ההסדרית. פגיעתה האפשרית של חוקה בדפוסי הדמוקרטיה ההסדרית אכן התבררה בשנות התשעים, עם תחילתה של המהפכה החוקתית.

סוגיית השבת במדינת ישראל

נושא השבת הוא מהבולטים ביותר במכלול יחסי דת, חברה ומדינה. הדבר נובע, בין היתר, מחשיבותה העצומה של השבת בתפיסה ובאורח החיים הדתיים. בעיית השבת ואופן שמירתה העסיקה את החברה היהודית המתגבשת עוד בזמן המנדט הבריטי. בתקופה זו התפתחו כמה הסדרים ששימשו בסיס לסטטוס קוו. למשל, הותקנו תקנות עירוניות, שהבטיחו את השבתת המסחר והמלאכה בשבתות. בעניין זה מדינת ישראל ירשה מהיישוב היהודי מגוון של הסדרים, שגובשו בעיקר בשנות השלושים: אספת הנבחרים קיבלה ב-1932 החלטה הדורשת מהרשויות המקומיות היהודיות לכבד את השבת ומועדי ישראל בתחומי העבודה והמסחר; הקונגרס הציוני החליט ב-1935 על הימנעות מחילול שבת בכל המוסדות הלאומיים, הסכמה ששימשה בסיס להשבתת התחבורה הציבורית ברוב הרשויות המקומיות. בהיעדר יכולת להגיע להסכמה כוללת, הועברה המחלוקת למישור הרשויות המקומיות: אופייה של השבת בתחומים אלו נקבע, למעשה, על-פי יחסי הכוחות וההסכמים שגובשו בכל יישוב. לעומת תחומי התחבורה והבידור שהוסדר ברשות המקומית, הוסדר תחום העבודה במישור הכלל-ארצי. בפקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח 1948 - המסמך המשפטי הראשון שהתקבל מיד עם הקמת המדינה - נקבע כי השבת וחגי ישראל הם "ימי המנוחה הקבועים במדינת ישראל". העמדה הדתית דגלה במתן צביון דתי לשבת ושאפה לחקיקת חוק שבת כללי וארצי, שיקיף גם את התחומים האלו. העמדה הלא-דתית הייתה, שדווקא ימי מנוחה מצריכים מקומות בילוי פתוחים ותחבורה נאותה להגיע אליהם. התביעה הדתית לחוק שבת ארצי ומקיף לא התקבלה, ובמקומה נחקק חוק שעות עבודה ומנוחה ב-1951. כותרתו של החוק, שאינו מזכיר כלל את השבת, מעידה על היעדר ההסכמה סביב תכניו. ככלל, החוק אוסר על העסקת עובדים במועדים ושבתות. המחלוקת התעוררה סביב הסעיף המסמיך את שר העבודה להתיר עבודה כזו בתחומים שבהם הפסקת העבודה עלולה לפגוע בביטחון, בכלכלה, בתהליך העבודה. לעומת זאת, היתר כללי יינתן רק על-פי החלטת ועדת שרים המורכבת מראש הממשלה, שר הדתות ושר העבודה. מבחינה דתית, לא ניתן להצדיק שום עבודה שאינה כרוכה בחשש לפיקוח נפש, ומכאן הפרשנות הדתית הנוטה לצמצם במידה מכרעת את סמכות ההיתר. לעומת זאת, העמדות הלא-דתיות נוטות להרחיב את משמעותה המעשית של סמכות זו בהתאם להשקפה בדבר הצרכים הציבוריים הלא-דתיים. בדומה לתחומים אחרים, גם כאן ניכרו במהלך השנים תנודות פרשניות בהתאם ליחסי הכוחות ולאופי השרים המכהנים בוועדת ההיתרים. חוסר שביעות הרצון מתכני החוק הביא להמשך המאמצים הדתיים לחקיקת חוק שבת. בהקשר זה ניכרו הבדלים משמעותיים בתוך המחנה הדתי לגווניו. המחנה הציוני-הדתי החזיק בהשקפה, שאם לא ניתן למנוע את המחלוקת בין הרוב הלא-דתי למיעוט הדתי, יש לשאוף ולהגיע לצמצום מרבי של המחלוקת ולהסכים גם לחקיקה שיש בה אמנם משום פגיעה בהלכה, אך היא תורמת במידה מסוימת לביסוס חלקי של העמדה הדתית. "אגודת ישראל" נקטה בגישה, שאין לקבל הסדר חלקי ויש להבליט את הניגוד בין ההסדר לבין ההלכה. הסדרת מגוון הנושאים בתחום זה נותרה במישור המקומי, פתוחה לשינויים הנובעים מן ההתפתחויות הדמוגרפיות, החברתיות, הפוליטיות והתרבותיות.

פרשיות "מיהו יהודי?"

סוגיית מיהו יהודי, לגלגוליה השונים מסמלת מבחינות רבות הן את תמציתו של השסע הדתי-חילוני והן את דרכי ניהולו על-פי דפוסי הדמוקרטיה ההסדרית. עומקו של השסע ניכר בעובדה, שלא ניתן להגיע להסכמה אפילו ביחס להגדרת עצם ההשתייכות ללאום היהודי. את ראשיתה של המחלוקת ניתן למצוא בניסוחו של חוק השבות ב-1950. החוק המעניק לכל יהודי את הזכות לעלות ארצה, נמנע מהגדרה של המושג "יהודי". הימנעות זו מהגדרה ברורה מנעה, את המחלוקת היסודית והעקרונית שבין ההגדרה האורתודוקסית של המונח לבין מגוון הגדרות אפשריות אחרות, שאינן תואמות את התפיסה הדתית. המשבר הראשון בסוגיה התפתח בשנת 1958, בזמן כהונתו של ישראל בר-יהודה מאחדות העבודה כשר הפנים. הוא פרסם שורת הנחיות לפקידי הרישום. נאמר בהן, כי יש לרשום כיהודי כל ילד שהוריו מצהירים על רצונם בכך, מבלי להתחשב ביהדותם של ההורים עצמם. המפד"ל הבהירה, שאינה מוכנה להנחיות אלו, ומשלא התקבלו תביעותיה פרשה מהקואליציה. הפגיעה ברקמת הדמוקרטיה ההסדרית מצאה את ביטויה בהנחיות הרישום, שנתפסו כהכרעה חילונית בתחום עקרוני ומהותי, ועל-כן הביאה לפרישה מהקואליציה, שהותירה אותה ללא ייצוג דתי. על רקע הסערה שהתעוררה, נקט דוד בן-גוריון בצעד חריג וייחודי. הממשלה כוננה ועדה, שעליה הוטל לפנות לחמישים מחכמי ישראל כדי שיביעו את עמדתם בסוגיה. מתוך 45 שענו לפנייה זו, תמכו 37 בהגדרה ההלכתית של המושג יהודי, ולמעשה בעמדה האורתודוקסית. מהלך זה אפשר את חזרתה של המפד"ל לקואליציה לאחר הבחירות, ב-1959. הצטרפותה של המפד"ל יצרה קואליציה בת 86 ח"כים, קואליציה הסדרית מובהקת, הן בהתייחס לגודלה והן בהתחשב בכך שהיא מכילה את הצדדים הניצים בוויכוח - "אחדות העבודה" והמפד"ל. יתר על כן, מנהיג המפד"ל, חיים שמשון משה שפירא, מונה לתפקיד שר הפנים, ומאז נשמר הנוהג הפוליטי להשאיר את התפקיד בידיים דתיות - פתרון פוליטי לבעיה שבה המנהיגות הפוליטית נמנעת מהכרעה ברורה. זהו גם פתרון ביורוקרטי מיסודו, שנותר בתחום המוגדר של ההנחיות, שהרי המנהיגות הפוליטית לא ניסתה לפתור את המחלוקת באמצעות שינוי החוק עצמו. מיד לאחר מינויו שינה שפירא את הנחיות הרישום על-פי השקפותיו. למהלך זה לא ניתן פרסום, מה שכנראה נועד למנוע את האפשרות למחלוקת עם "אחדות העבודה", שהייתה שותפה גם היא לקואליציה. בדומה להסדרים רבים אחרים, שאין בהם משום פתרון יסודי המוריד את הבעיה מסדר היום הציבורי-פוליטי אחת ולתמיד, המשיכה הסוגיה להעסיק את המערכת הציבורית-פוליטית בהתאם לתנאים ולנסיבות. סמכויות הרישום של שר הפנים ויישומה של ההשקפה הדתית המתבטאת בהן, הועמדו למבחנו של בית-המשפט בראשית שנות השישים. אוסוולד רופאייזן, בן להורים יהודים וניצול שואה, שאף עזר בהצלת יהודים בשואה, התנצר והפך לכומר קתולי. הוא תבע להכיר בו כעולה על-פי חוק השבות, בטענה שהוא נוצרי על-פי אמונתו אך יהודי על-פי לאומיותו. במישור העקרוני היה זה ניסיון לבסס מבחינה משפטית את ההשקפה, שיש לנתק בין השתייכות לאומית לאמונה דתית. רוב השופטים דחו את העתירה מתוך התבססות על ההשקפה הרווחת בציבור היהודי, שבדרך-כלל אינו רואה כיהודי את מי שבמודע בחר להמיר את דתו. עיון מדוקדק בדברי השופטים רומז לבעיות העתידות להתעורר בהמשך השנים. הם הדגישו, שהמבחן להגדרת המונח "יהודי" אינו זה ההלכתי. ביטוי לכך ניתן בפסיקה מאוחרת בסוף שנות השישים. במקרה זה התמקדה המחלוקת סביב רישום סעיף הלאום במרשם האוכלוסין. רב-סרן שליט, קצין צה"ל שהיה נשוי ללא-יהודיה, תבע לרשום את ילדיו כיהודים בסעיף הלאום, וכחסרי דת בסעיף הדת. בית-המשפט קיבל את הטענה וקבע כי על משרד הפנים לרשום את הילדים כיהודים, ובכך ביטל את הנחיות הרישום של שר הפנים. על רקע זה הוסכם בין מפלגת העבודה והמפד"ל לשנות את חוק השבות. אף-על-פי שהמנהיגות הפוליטית הוכרחה לטפל בשאלה במישור החקיקה הראשית, היא המשיכה להימנע עד כמה שניתן מהכרעה ברורה. מנקודת מבט דתית, היה בתיקון משום שיפור כיוון שהחוק הגדיר במפורש יהודי כמי שנולד לאם יהודיה. אולם בהשוואה להנחיות הרישום הקודמות, חלה נסיגה במעמד העמדה הדתית, שהרי נפתח הפתח להכרה בגיורים שאינם אורתודוקסיים והוכרה זכותם של קרובי משפחה רחוקים ביחס, גם אם אינם יהודים, ליהנות מחוק השבות. כפי שהודגש בפתח הדברים, במקרים רבים הפתרונות הניתנים בדמוקרטיה הסדרית נוטים להיות זמניים, עד לשינוי התנאים והנסיבות המעוררים את הבעיות מחדש. ואכן, שאלת מיהו יהודי לא באה על פתרונה הסופי.

ממלכתיות הצהרתית ודמוקרטיה הסדרית בפועל בתחום החינוך

לחינוך משמעות רבה בתנאים של מחלוקת עמוקה, תרבותית ודתית, שכן מערכת החינוך היא כלי הסוציאליזציה העיקרי של הדור הצעיר. חילוקי הדעות והמשברים הקשים בתחום החינוך התרחשו לאורך כל ההיסטוריה של העם היהודי עוד מתקופת התנועה הציונית, וגם כאן מיושמת הדמוקרטיה ההסדרית. דפוסיה ניכרים דווקא על רקע הכותרת "חוק חינוך ממלכתי" שהתקבל ב-1953 על רקע פולמוס ציבורי-פוליטי נרחב. במישור ההצהרתי רומזת הכותרת על ביטול שיטת הזרמים, שהייתה נהוגה מאז תקופת היישוב, אשר התבססה על הסדרים שהתפתחו בתנועה הציונית. דווקא "זרם העובדים" הוא שבוטל (תוך גילויי התנגדות של מפ"ם). לעומת זאת, יושם כאן עקרון האוטונומיה והמשך בפועל של שיטת הזרמים בדמותו של חינוך ממלכתי-דתי, שינוהל על ידי מועצה הנשלטת באופן בלעדי על ידי נציגים דתיים. הדבר בולט ביתר שאת בהתייחס למחנה החרדי. "אגודת ישראל", למרות ישיבתה באופוזיציה, הגיעה להסכם שלא רק מכיר בחינוך העצמאי שלה, אלא אף מעניק לו תמיכה תקציבית נכבדה, שהלכה וגדלה עם השנים עד כדי תקצובו כמעט באופן מלא. אפשר לראות את הניגוד שבין הצהרה עקרונית על ממלכתיות לבין יישומה הכמעט מוחלט של סקטוריאליות בדמותן של אוטונומיות חינוכיות. באשר לחינוך החרדי העצמאי, מדובר בהסדר שבו המדינה מכירה ומתקצבת מערכת חינוכית, שבלשון המעטה ניתן לתארה כרחוקה מלחנך לערכיה המרכזיים של החברה הציונית והמדינה. הדומיננטיות של מפא"י וישיבתה של "אגודת ישראל" באופוזיציה מדגישות את תקפותו של ההסבר הקושר את ההתפתחויות לדמוקרטיה ההסדרית יותר מאשר להסברים אפשריים אחרים.

השיטה היחסית או שיטת החלוקה

במרכז שיטה זו עומד העיקרון של הענקת ייצוג לקבוצות שונות באופן פרופורציונלי פחות או יותר למשקלן באוכלוסייה, והיא מתבטאת גם בהקצאת כספים וסוגים אחרים של משאבים בין המחנות השונים בחברה. בדמוקרטיה הסדרית דפוסים אלה של קביעת מדיניות והקצאת משאבים באים במקום העקרונות של שליטת הרוב ו"הזוכה נוטל הכול". השיטה היחסית ידועה בישראל כ"שיטת המפתח המפלגתי". בתקופת היישוב יושמה שיטה זו להקצאתם של משרות ומקומות עבודה, כספי מגביות מחו"ל ומשאבים אחרים, כקרקעות להתיישבות ורישיונות עלייה ("סרטיפיקטים"), אשר חולקו בין התנועות הפוליטיות, מוסדותיהן ותומכיהן על פי יחסי הכוחות ביניהן. שיטה זו הוסיפה לפעול גם לאחר קום המדינה, ובשנות העלייה הגדולה היא יושמה אף לחלוקת העולים בין מסגרות הקליטה של התנועות השונות.

"שיטת המכסות" נוטה לפעמים להקנות משקל יתר דווקא לקבוצות חלשות, העלולות להיפגע בתנאים של תחרות פתוחה. דוגמה מובהקת היא ההסדרים שנקבעו בלבנון לחלוקת הייצוג במוסדות הממשל בין העדות הדתיות השונות. הסדרים אלה שהתבססו על מכסות מוגדרות וקבועות, העדיפו את העדה הנוצרית שמשקלה באוכלוסייה נמוך בהרבה מן הייצוג שניתן לה בפרלמנט ובממשלה. בחברה היהודית בארץ הונהגה שיטת המכסות לראשונה בתחום העדתי-דתי. מראשיתה של תקופת המנדט נקבע הייצוג העדתי במוסדות ההנהגה הדתיים של היישוב על פי עקרון ה"פאריטי" וזאת אף על פי שבאותה תקופה היוו הספרדים מיעוט בלבד מכלל האוכלוסייה היהודית. שיטת המפתח הופעלה בישראל במכלול של תחומי מחלוקת, אולם במיוחד מוסיפה שיטה זו למלא תפקיד מרכזי בהסדרת קונפליקטים בין דתיים וחילוניים. במידה רבה ניתן להסביר זאת בהצלחת המחנה הדתי לטפח את זהותו וייחודו, לשמור אמונים לערכיו ולאורחות חייו ולקיים את מערכת מוסדותיו. לעומת זאת, לא עלה בידי המחנות החילוניים בישראל לשמור על מעמדם כתרבויות-משנה מאורגנות ומובחנות. לפיכך הדוגמאות הבולטות כיום ליישומה של שיטת המפתח בישראל הן: ההסדרים להקצאות משאבים למוסדות ולשירותים דתיים בישראל, ובייחוד למערכת החינוך הדתית.

התנאים שסייעו לקיומה של הדמוקרטיה ההסדרית במדינת ישראל בדור הראשון לקיומה

"את הגורמים להתבססותו של מודל זה במדינת ישראל דווקא בתחום של יחסי דת, חברה ומדינה. ניתן לראות בשלושה מישורים: מדיני-חיצוני, פוליטי-פנימי וחברתי-דתי.

במישור המדיני-חיצוני, מדינת ישראל נמצאה בעשור הראשון בסכסוך חיצוני חמור עם הסביבה הערבית. תפיסת האיום הקיומי נגעה לכל חלקי החברה והייתה גורם חשוב מאוד המעודד לכידות פנימית. הדמוקרטיה ההסדרית, היא דגם שביסודו תורם ללכידות הפנימית, למרות קיומה של מחלוקת מתמשכת. ירידה משמעותית בתחושת האיום עשויה לפגוע באחד המניעים החזקים לדפוסי התנהגות של הדמוקרטיה ההסדרית.

המישור הפוליטי-פנימי עשוי ממספר נדבכים. הראשון שבהם נוגע לקיומו של מיעוט לא-יהודי ניכר בתחומי המדינה, שאך זה קמה. מיעוט זה נתפס כבעיה ביטחונית בגלל קשריו התרבותיים, החברתיים, הדתיים והלשוניים עם הסביבה הערבית המקיפה. יתירה מזו, בתקופת היישוב הוא נתפס כאויב, שמטרתו לסכל את עצם הקמת המדינה, כפי שהתברר בהתנגדותו להחלטת החלוקה. בתנאים אלו גברו המניעים לחיזוק האחדות החברתית בקרב הרוב היהודי.

המישור החברתי-דתי. אמנם השסע החברתי-פוליטי בסוגיית דת, חברה ומדינה עמוק, אולם העמדות הקוטביות על פני הרצף - הפרדה בין דת למדינה כמקובל במערב כנגד ביסוסה של המדינה על אדני המסורת הדתית במידה משמעותית - הן נחלתן של שתי קבוצות מיעוט בחברה. מגוון רחב של מחקרים מעיד באופן ברור על קיומו של רוב מסורתי הנמצא בתווך. מכאן, שתמונת המצב בתחום הזה - שילובה של הדת במדינה, אך שמירה על אופייה המודרני והדמוקרטי - משקף את המפה החברתית-דתית. יתר על כן, בחברה הישראלית מעולם לא קנתה לה אחיזה התפיסה הכנענית, הדוגלת בניתוק מוחלט של המסורת היהודית מהלאומיות, והניסיונות להגדרתו של לאום עברי מתוך השתלבות במרחב השמי לא צלחו. העמדות המוגדרות כחילוניות הסכימו גם הן, במידה זו או אחרת, לקשר שבין הלאום לדת, וקשה לתאר את הלאומיות היהודית המודרנית ללא מרכיביה המסורתיים-דתיים. לכן, פיתוחה של דמוקרטיה הסדרית דווקא בתחום זה מסתבר יותר מאשר ביחס לתחומים אפשריים אחרים".

הביקורות על המודל של ליפהרט

ישנן מספר ביקורות על המודל של ליפהרט: בין המבקרים היו בריאן ברי שחקר את טיבן של המחלוקות הקיימות במדינות שלדעת ליפארט הן "מקרים קלאסיים" של דמוקרטיות קונסוציאציונליות, בהן שווייץ והולנד וטען כי בשווייץ יש קונצנזוס הגובר על הקונפליקט ואילו בהולנד אין הבדל משמעותי לעומת אירלנד, שם המודל המקורי הצביע על קונפליקט.

איאן לוסטיק טען שיש קושי מבני בהסבר מדוע יש יציבות בחברות מפולגות

ביקורת על המודל בהתייחס לנעשה בישראל

החוקרים אשר כהן וברוך זיסר בספרם "מהשלמה להסלמה" טוענים כי עקרונות הדמוקרטיה ההסדרית ודפוסיה אינם נשענים על כללי התנהגות מחייבים, המעוגנים בחוק הרשמי הכתוב או בחוקה. בכך שונה הדמוקרטיה ההסדרית מן הדמוקרטיה ההסכמית על-פי ליפהרט. הדגם ההסכמי מופעל בחברות שסועות ונועד למתן את פוטנציאל השסעים בתחום בתרבותי-הלשוני. שתי המדינות, שבהן מופעל הדגם ההסכמי באופן מובהק, הן בלגיה ושווייץ. בשתיהן קיים שסע תרבותי-לשוני שיש בו פוטנציאל למאבק. דמוקרטיה הסדרית, לעומת זאת, אינה מעוגנת בחקיקה רשמית ומחייבת. היא מתבססת על דפוסי התנהגות ונהלים מקובלים כנוצרו כחלק מהתרבות הפוליטית. למשל בישראל, לא הייתה שום מחויבות רשמית להקים קואליציה רחבה, וגם עיקרון ההימנעות מהכרעה ביטא רצון טוב בלבד ולא ציות לחוק כתוב. דפוסי הדמוקרטיה ההסדרית, להבדיל מן ההסכמית, תלויים במידה רבה יותר בנסיבות ובתנאים המשתנים, ותלויה בעיקר בנכונותה וביכולתה של המנהיגות הפוליטית ליישמה.

דן הורוביץ ומשה ליסק יישמו דגם זה בבחינתם את התפתחותו של היישוב היהודי בתקופת המנדט כקהילה פוליטית. בהתייחסם לתקופת המדינה הבהירו כי דפוסי הדמוקרטיה ההסדרית נמשכו לאחר הקמת המדינה רק בתחום המוגדר של המחלוקות בין דתיים לחילוניים בסוגיות דת, חברה, פוליטיקה ומדינה (הורוביץ וליסק, 1990).

אשר כהן וברוך זיסר במאמרם מדמוקרטיה הסדרית לדמוקרטיה משברית טוענים כי הדמוקרטיה ההסדרית אינה פותרת את המחלוקת מיסודה. היא מהווה מרשם פוליטי-חברתי לדרכי ניהול המחלוקת ולפתרון השאלות המתעוררות במסגרתה. יש במאפייניה של הדמוקרטיה ההסדרית דחיית הבעיות וניסיון לטאטא אותן מתחת לשטיח. מכאן עולה שהדמוקרטיה ההסדרית תלויה בתנאים ובנסיבות שיאפשרו את קיומה. תמורות ושינויים בחברה עשויים לפגוע הן באווירת הציבורית והן באפשרויות המעשיות לקיים את דפוסי הדמוקרטיה ההסדרית.

אליעזר דון-יחיא טוען כי הדוגמה הישראלית, שמראה כי דפוסי הדמוקרטיה ההסדרית המאפיינים משטר זה אינם באים לידי ביטוי בחלק ניכר מתחומי המחלוקת ומישורי היחסים הפוליטיים בישראל, וישנן קבוצות חברתיות שאינן נכללות בתחומו של המודל ההתאגדותי או שמודל זה מוחל עליהן באופן חלקי בלבד. ולכן יש צורך להכניס תיקון מסוים למודל של ליפהרט, המבוסס בעיקרו על ההבחנה בין טיפוסים שונים של משטרים דמוקרטיים: אלה המבוססים על תחרותיות והכרעת הרוב ואלה המאופיינים בשיתוף ובקבלת החלטות על בסיס הסכמי. הדוגמה של ישראל מלמדת כי יש מקום להבחין לעניין זה לא רק בין מדינות, אלא גם בין תחומים שונים של מחלוקות או מישורים שונים של יחסים פוליטיים.

לקריאה נוספת

• אשר כהן וברוך זיסר, מהשלמה להסלמה - השסע הדתי-החילוני בפתח המאה העשרים ואחת, 2003, הוצאת שוקן.
• אשר כהן וברוך זיסר, מדמוקרטיה הסדרית לדמוקרטיה משברית: המאבק על הזהות הקולקטיבית בישראל, פוליטיקה - כתב עת למדע המדינה ויחסים בינלאומיים, 3, עמ' 9–30, 1999.
• אליעזר דון-יחיא, הפוליטיקה של ההסדרה: יישוב סכסוכים בנושאי דת בישראל, 1999, ירושלים : מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות.
• דן הורוביץ ומשה ליסק, "מצוקות באוטופיה", 1990, תל אביב: עם עובד.
• Arend Lijphart,"Consocuational Democracy", World Politics, Vol 21, No.10, pp.207-225, 1969.

קישורים חיצוניים

• אשר כהן, דת ומדינה
• אליעזר דון-יחיא, פוליטיקה של הרחקה או פוליטיקה של הסדרה? ישראל ואזרחיה הערבים, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
• שי ניר ואסף צבי, ‏אמנות ההסדר, באתר דבר העובדים בארץ ישראל, 21 באוקטובר 2018

הערות שוליים

הערך באדיבות ויקיפדיה העברית, קרדיט,
רשימת התורמים
רישיון cc-by-sa 3.0

27031012דמוקרטיה הסדרית