קרן עושר ריבונית

ערך זה עוסק בקרן השקעות בבעלות מדינה. אם התכוונתם לקרן של מדינת ישראל המכונה "קרן העושר", ראו קרן לאזרחי ישראל.

קרן עושר ריבונית (באנגלית: Sovereign wealth fund) היא קרן השקעות בבעלות המדינה המשקיעה בנכסים ריאליים ופיננסיים כגון מניות, איגרות חוב, נדל"ן, מתכות יקרות או בהשקעות חלופיות כגון קרנות השקעות פרטיות וקרנות גידור. קרנות עושר ריבוניות משקיעות ברחבי העולם. רובן ממומנות על ידי הכנסות מיצוא סחורות או מעתודות מטבע חוץ שמחזיק הבנק המרכזי.

קרנות עושר ריבוניות עשויות להיות מוחזקות על ידי הבנק המרכזי, הצובר את הכספים במהלך ניהול המערכת הבנקאית של המדינה; לסוג זה של קרן יש בדרך כלל חשיבות כלכלית ופיסקלית. קרנות עושר ריבוניות אחרות הן פשוט החיסכון הממלכתי המושקע על ידי גופים שונים לצורכי החזר השקעה, ושייתכן שאין להן תפקיד משמעותי במדיניות הפיסקלית של המדינה. הכספים שנצברו עשויים להיות מפיקדונות במטבע חוץ, זהב, זכויות משיכה מיוחדות (אנ') (Special drawing rights) מקרן המטבע הבינלאומית או יתרות שבידי בנקים מרכזיים ורשויות מוניטריות, יחד עם נכסים לאומיים אחרים כגון השקעות מכספי פנסיה, קרנות נפט או החזקות תעשייתיות ופיננסיות אחרות. מדובר בנכסים של מדינות ריבוניות המוחזקים בדרך כלל במטבעות רזרבה (אנ') (Reserve currency) כגון דולר אמריקני, יורו, לירה שטרלינג או ין יפני. גופים לניהול השקעות כאלה עשויים להקים בין היתר חברות השקעה רשמיות, קרנות פנסיה ממלכתיות או קופות ריבוניות.

היו ניסיונות להבחין בין כספים המוחזקים בידי גופים ריבוניים לבין עתודות מטבע חוץ המוחזקות על ידי בנקים מרכזיים. ניתן לאפיין את קרנות ההון הריבוניות כממקסמות תשואה לטווח ארוך, כאשר עתודות המט"ח משרתות את "ייצוב המטבע" לטווח קצר וניהול נזילות. בנקים מרכזיים רבים מחזיקים במאה ה-21 ברזרבות העולות על צורכי נזילות או ניהול מטבע חוץ. יתרה מכך, סבורה רווחת שרובם החלו משקיעים באופן רחב בנכסים שאינם נכסים כספיים קצרי טווח, נזילים מאוד, אם כי כמעט אין נתונים זמינים לציבור לגיבוי קביעה זו.

היסטוריה

במונח "קרן עושר ריבונית" נעשה שימוש לראשונה בשנת 2005, על ידי הכלכלן אנדרו רוזנוב, במאמר שכותרתו "מי מחזיק בעושר האומות?", בכתב העת "הבנקאי המרכזי"^[1]. עותק קודם של כתב העת תיאר את המעבר מניהול רזרבות מסורתי לניהול עושר ריבוני; לאחר מכן המונח זכה לשימוש נרחב, עם העלייה בהשקעות של מדינות ריבוניות בנכסים ברחבי העולם. כמה מההשקעות משכו תשומת לב, כהשקעות גרועות במספר חברות פיננסיות בוול סטריט, דוגמת סיטיגרופ^[2], מורגן סטנלי ומריל לינץ', שנזקקו להזרמת הון עקב הפסדים כתוצאה מניהול כושל ומשבר הסאבפריים ב-2008^[3]. קרנות עושר ריבוניות משקיעות במגוון סוגים של נכסים, דוגמת מניות, איגרות חוב, קרנות השקעות פרטיות וקרנות גידור. קרנות ריבוניות רבות משקיעות ישירות גם בנדל"ן מניב.

קרנות עושר ריבוניות קיימות כבר יותר ממאה שנים, אך מאז שנת 2000 מספר הקרנות גדל באופן דרמטי. הקרנות הראשונות היו כספי מדינה לא-פדרליים בארצות הברית, שהוקמו באמצע המאה ה-19, למימון שירותים ציבוריים ספציפיים. מדינת טקסס הייתה הראשונה שהקימה תוכנית כזו, למימון חינוך ציבורי. הקרן הקבוע לבתי ספר (Permanent School Fund), שהוקמה בשנת 1854 לטובת מימון בתי הספר היסודיים והתיכוניים, כאשר קרן האוניברסיטה הקבועה (PUF) הוקמה בשנת 1876, לטובת מימון האוניברסיטאות. לקרן ניחנו אדמות ציבוריות, שעל בעלותן שמרה המדינה על פי תנאי הסכם הסיפוח משנת ,1845 בין רפובליקת טקסס וארצות הברית. קרן העושר הראשונה שהוקמה על ידי מדינה ריבונית הייתה רשות ההשקעות של כווית, בשנת 1953, עוד לפני שכווית קיבלה עצמאות מבריטניה. הקרן ממומנת מהכנסות הנפט של המדינה^[4]. על פי הערכות, שווי הקרן של כווית עמד ב-2020 על כ-600 מיליארד דולר. קרן עושר ריבונית מוקדמת נוספת היא קרן העתודה לשוויון הכנסות של קיריבטי. הקרן הוקמה ב-1956, כאשר הממשל הבריטי של איי גילברט במיקרונזיה הטיל היטל על ייצוא פוספטים לדשן. מאז צמחה הקרן לכ-520 מיליון דולר, נכון ל-2007^[5].

לפי ההסכמה ההיסטורית, קרן הנאמנות לביטוח לאומי של ארצות הברית (Social Security Trust Fund), שבשנת 2014 הייתה בעלת נכסים בשווי 2.8 טריליון דולר, וקרנות דומות, דוגמת החזקות של 200 טריליון יין יפני בבנק הדואר של יפן, לא נחשבות לקרנות עושר ריבוניות. קרנות אלו צברות נכסים על מנת לממן תשלום קצבאות רווחה.

הקמת קרן העושר של ישראל אושרה בכנסת ב-14 ביולי 2014, בעקבות מסקנות ועדת ששינסקי. על פי התוכנית שהוצגה, בקרן ייצברו לפחות כ–72 מיליארד דולר מהכנסות המדינה מגז ונפט^[6]. הקרן הייתה אומרה להתחיל לצבור נכסים במהלך שנת 2018^[7]. אך ההיקף הגבייה מיזמי הגז ונפט היה נמוך מהצפוי^[8], ומכיוון שהיא לא הגיעה לרף ההכנסות המינימלי הנדרש לפעילותה לפי חוק, הפעלתה נדחתה לסוף 2022^[9].

במאי 2021 דווח כי ראש המוסד לשעבר יוסי כהן מקים קרן ההשקעות בשיתוף קרנות העושר של איחוד האמירויות, כווית וקטר^[10].

מאפיינים ומטרות

קרנות עושר ריבוניות נוצרות בדרך כלל כאשר לממשלות יש עודפים תקציביים, ויש להם מעט או הן ללא חוב בינלאומי. לא תמיד ניתן או רצוי להחזיק עודף נזילות זה ככסף או לתעל אותו לצריכה מיידית. זהו במיוחד המקרה כאשר אומה תלויה בייצוא חומרי גלם כמו נפט, נחושת או יהלומים. במדינות כאלה, הסיבה העיקרית ליצירת קרנות עושר ריבוניות היא בגלל המאפיינים של הכנסות משאבים: תנודתיות גבוהה של מחירי המשאבים, חוסר יכולת לחזות את קצב הפקתם, ומיצוי המשאבים.

ישנם שני סוגים של קרנות: קרנות חיסכון וקרנות ייצוב. קרנות ייצוב נוצרות כדי להפחית את התנודתיות של הכנסות הממשלה, במטרה להתמודד עם ההשפעה השלילית של מחזורי הפריחה על הוצאות הממשלה והכלכלה הלאומית. קרנות חיסכון נוצרות עבור הדורות הבאים. קרן אחת כזו היא קרן העושר של נורווגיה^[11]. קרנות עושר ריבוניות, של מדינות עשירות במשאבים, יכולות לעזור להימנע מקללת משאבים, אך הספרות בשאלה זו שנויה במחלוקת. ייתכן שממשלות יוכלו להוציא את הכסף באופן מיידי, אך עלולות לגרום לכלכלה להתחמם יתר על המידה, למשל, בוונצואלה של הוגו צ'אבס או איראן בתקופת השאה. בנסיבות כאלה, לרוב רצוי לחסוך את הכסף להוצאתו בתקופה של אינפלציה נמוכה.

סיבות אחרות ליצירת קרנות עושר ריבוניות עשויות להיות כלכליות, או אסטרטגיות, כגון חיסכון עתידי לסכנות עתידיות. לדוגמה, רשות ההשקעות של כווית במהלך מלחמת המפרץ, ניהלה יתרות עודפות מעל הרמה הדרושה עבור יתרות מטבע (אם כי בנקים מרכזיים רבים עושים זאת כעת). הקרנות של ממשלת סינגפור הם חלקית ביטוי לרצון לחזק את מעמדה של סינגפור כמרכז פיננסי בינלאומי^[12]. תאגיד ההשקעות של קוריאה מנוהל מאז באופן דומה. קרנות עושר אלו משקיעות בכל סוגי החברות והנכסים, כולל חברות אנרגיה מתחדשת כמו Bloom Energ וחברות הזנק דוגמת שיאומי מסין וגם בישראל^[13]. מספר קרנות עושר שנצרו בעקבות הפקת נפט וגז, גם משקיעות בחברות נפט וגז במדינות אחרות ברחבי העולם^[14].

לפי מחקר משנת 2014, קרנות עושר ריבוניות לא מוקמות מסיבות הקשורות לצבירת רזרבות, והתמחות בייצוא סחורות. במקום זאת, ניתן להבין את הפיזור של קרנות עושר ריבוניות כאופנה, לפיה ממשלות מסוימות רואות שזה אופנתי ליצור קרנות עושר והן מושפעות ממה שעושות ממשלות אחרות^[15].

קרנות עושר ריבוניות, משתמשות בהשקעות גם לרכישת השפעה וכוח פוליטי בזירה הבינלאומית, עבור הממשלות שלהם. דוגמה בולטת לכך היא הקרנות הריבוניות של קטר, שמאז שנות ה-2000 השקיעו עשרות מיליארדים בכלכלה האירופית, ובמיוחד בממלכה המאוחדת^[16], בעיקר בנדל"ן^[17], ובמוסדות פיננסיים^[18]. קרן העושר של נורווגיה מסרבת להשקיע בחברות שמוצריהן בעייתיים מבחינה אתית, כמו טבק וחלק מהחברות בתעשיית הנשק. הקרן גם מתרחקת מהשקעות בחברות שמקושרות לשחיתות, חברות מזהמות, כאלה שמעסיקות ילדים או פוגעות בזכויות אדם. כך לדוגמה מכרה הקרן החזקות שהיו לה בחברות הישראליות: אלביט מערכות^[19], שפיר הנדסה ותעשייה, מבנה נדל"ן ודניה סיבוס, בגלל פעילותן בשטחים^[20].

עקרונות סנטיאגו

בשנת 2008, גברה הדאגה מצד משקיעים ורגולטורים בנוגע לקרנות עושר ריבוניות, חלקית לגבי הנראות שלהם, על האחריות התאגידית והמבנה המנהלי שלהם. כדי להתמודד עם החששות הללו, מאמץ משותף בין קרן המטבע הבינלאומית (IMF) ו"קבוצת העבודה הבינלאומית של קרנות העשור הריבוניות" (IWG-SWF), אשר ייצגו 14 קרנות, כולל כמה מהגדולות ביותר, כגון GIC מסינגפור ורשות ההשקעות של אבו דאבי^[21]. לאחר מכן, ה-IWG-SWF ניסח את 24 עקרונות סנטיאגו, כדי לקבוע סטנדרטים בינלאומיים משותפים לגבי שקיפות, עצמאות וממשל שקרנות עושר ריבוניות צריכות לפעול לפיהם. אלה פורסמו לציבור לאחר שהוצגו בפני הוועדה הפיננסית המוניטארית הבינלאומית של קרן המטבע הבינלאומית ב-11 באוקטובר 2008^[21].

קבוצת העבודה הוחלפה אז בגוף קבוע ב-6 באפריל 2009, "הפורום הבינלאומי של קרנות העושר הריבוניות" (IFSWF), כדי לשמור ולקדם את הסטנדרטים החדשים לעתיד, ולעודד קרנות עושר ריבוניות אחרות להצטרף^[22].

על פי ה-IFSWF, יצירת עקרונות סנטיאגו הונעה על ידי היעדים הבאים:

לסייע בשמירה על מערכת פיננסית גלובלית יציבה וזרימה חופשית של הון והשקעות;
לעמוד בכל דרישות הרגולציה והגילוי החלות במדינות שבהן הם משקיעים;
להבטיח שקרנות עושר ריבוניות ישקיעו על בסיס סיכון כלכלי ופיננסי ושיקולים הקשורים לתשואה;
להבטיח שלקרנות עושר ריבוניות יש מבנה תאגידי שקוף ואיתן המספק בקרות תפעוליות נאותות, ניהול סיכונים ואחריות.

לאחר החלטת הממשלה על הקמת קרן העושר הריבונית של ישראל, בפברואר 2012, הודיע משרד האוצר שהמבנה המתוכנן שלה יפעל על פי עקרונות סנטיאגו^[23].

דירוג ונכסים

סך הנכסים של קרנות העושר הריבוניות בעולם הסתכם ב-7.94 טריליון דולר, נכון ל-24 בדצמבר 2020^[24]. הנכסים של מדינות עם קרנות הממומנת על ידי יצוא נפט וגז, הסתכמו ב-5.4 טריליון דולר נכון ל-2020. קרנות עושר ריבוניות שאינן ממומנות מיצוא סחורות דוגמת נפט וגז, ממומנות בדרך כלל על ידי העברת נכסים מיתרות מטבע החוץ הרשמיות של המדינה, ובמקרים מסוימים מעודפי תקציב המדינה והכנסות מהפרטה. מדינות המזרח התיכון ואסיה מהוות 77% מכלל קרנות עושר הריבוניות^[25].


מדינה	קרן	נכסים במיליארד דולר	שנת הקמה	מקור העושר
נורווגיה נורווגיה	קרן העושר של נורווגיה	1,370	1990	נפט וגז
הרפובליקה העממית של סין	תאגיד ההשקעות של סין	1,046	2007
סינגפור סינגפור	GIC	744	1981
הרפובליקה העממית של סין	המינהל הממלכתי של מטבע החוץ	743	1997
ערב הסעודית ערב הסעודית	Saudi Arabian Monetary Authority (SAMA)	708	1952	נפט וגז
כווית כווית	רשות ההשקעות של כווית	700	1953	נפט וגז
איחוד האמירויות הערביות	רשות ההשקעות של אבו דאבי	649	1967	נפט וגז
הונג קונג הונג קונג	The Exchange Fund	541	1993
ערב הסעודית ערב הסעודית	קרן ההשקעות הציבורית הסעודית	325	1971	נפט וגז
איחוד האמירויות הערביות	רשות ההשקעות של דובאי	305	2006	נפט וגז
קטר (מדינה) קטר	רשות ההשקעות של קטר	295.2	2005	נפט וגז
איחוד האמירויות הערביות	חברת ההשקעות מובדלה	232	1984	נפט וגז
סינגפור סינגפור	טמסק אחזקות	215	1974
צרפת צרפת	Caisse des dépôts et consignations	202	1816
רוסיה רוסיה	קרן הרווחה הלאומית של רוסיה	191	2008
דרום קוריאה דרום קוריאה	תאגיד ההשקעות של קוריאה	157	2005
אוסטרליה אוסטרליה	קרן העתיד	141	2006
קטר (מדינה) קטר	המוסד הציבורי לקרן לביטוח לאומי	133.7	1955
איראן איראן	קרן הפיתוח הלאומית	68	2011	נפט וגז
ארצות הברית ארצות הברית	הקרן הקבועה של אלסקה^[26]	67.3	1976	נפט וגז
לוב לוב	רשות ההשקעות של לוב	67	2006	נפט וגז
איחוד האמירויות הערביות	רשות ההשקעות של האמירויות	63	2007	נפט וגז
קזחסטן קזחסטן	Samruk-Kazyna	62	2008	נפט וגז
קזחסטן קזחסטן	קרן העושר של קזחסטן	58	2012	נפט וגז
ארצות הברית ארצות הברית	קרן האוניברסיטה הקבועה	48.4	1876	הכנסות מתמלוגי קרקעות ומחצבים
ארצות הברית ארצות הברית	קרן בתי הספר הקבועה	48	1854	הכנסות מתמלוגי קרקעות ומחצבים
ברוניי ברוניי	רשות ההשקעות של ברוניי	45	1983	נפט וגז
אזרבייג'ן אזרבייג'ן	קרן הנפט הממלכתית של הרפובליקה של אזרבייג'ן	43	1999	נפט וגז
רוסיה רוסיה	הקרן הרוסית להשקעות ישירות	40	2010
טורקיה טורקיה	קרן העשור של טורקיה	34	2017
מלזיה מלזיה	קרן האוצר של מלזיה	33	1993
צרפת צרפת	Banque publique d'investissement	33	2008
אוסטריה אוסטריה	Österreichische Industrieholding	31.6	1967
עומאן עומאן	קרן ההשקעות של עומאן	31	1980	נפט וגז
ניו זילנד ניו זילנד	קרן הפנסיה העליונה של ניו זילנד	27	2003
פפואה גינאה החדשה פפואה גינאה החדשה	קרן העושר הריבונית של פפואה גינאה החדשה	22	2011	נפט וגז
קנדה קנדה	קרן החיסכון של אלברטה	12	1976	נפט וגז
אירלנד אירלנד	קרן ההשקעות האסטרטגיות של אירלנד	12	2014
קולומביה קולומביה	קרן חיסכון וייצוב נפט	12	1995	נפט וגז
צ'ילה צ'ילה	קרן לייצוב כלכלי וחברתי	11	2007	הפקת נחושת
צ'ילה צ'ילה	קרן הרזרבה לפנסיה	11	2006	הפקת נחושת
הרפובליקה העממית של סין	קרן סין-אפריקה לפיתוח	10	2007
ארצות הברית ארצות הברית	קרן המורשת של צפון דקוטה	8.1	2011	נפט וגז
מקסיקו מקסיקו	קרן הנפט המקסיקנית לייצוב ופיתוח	7	2000	נפט וגז
טרינידד וטובגו טרינידד וטובגו	קרן למורשת וייצוב	6	2000	נפט וגז
אנגולה אנגולה	קרן הריבונית של אנגולה	5	2012	נפט וגז
הרשות הפלסטינית הרשות הפלסטינית	קרן ההשקעות הפלסטינית	1	2003
ישראל ישראל	קרן לאזרחי ישראל	0.54	2014	נפט וגז