אמנת וושינגטון (חיות מוגנות)
אמנת וושינגטון או בשמה הרשמי אמנה בדבר הסחר הבינלאומי במינים של בעלי חיים וצמחי בר המצויים בסכנה הידועה גם כ-CITES (ראשי תיבות שמה באנגלית: Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora) היא הסכם בינלאומי בין ממשלות, שנוסחו נקבע כתוצאה מהחלטה שאומצה ב-1963 במפגש בין הגופים החברים ב"איגוד הבינלאומי לשימור הטבע ומשאבי הטבע", ה-IUCN. מטרת ההסכם היא להבטיח כי המסחר הבינלאומי בחיות הבר ובצמחי הבר אינו מאיים על עצם הישרדותם והוא מעניק הגנה בדרגות שונות ליותר מ-33,000 מינים של בעלי חיים וצמחים.
מבין המינים המוגנים על ידי CITES לא נכחד אפילו אחד כתוצאה ממסחר בינלאומי מאז שאמנת וושינגטון קיבלה תוקף חוקי ב-1975. מצד שני, קיימים מחקרים המפקפקים בתפקיד שמילאה האמנה בגורלם של מינים מסוימים.[1][2]
האמנה: רקע ודרכי פעולה
אמנת וושינגטון היא בין ההסכמים הבינלאומיים בנושא שימור הסביבה המיושמים בצורה הנרחבת ביותר. ההשתתפות באמנה היא על בסיס התנדבותי, והארצות שהסכימו להתחייב לקיים את האמנה ידועות כ"צדדים להסכם" (Parties). אף על פי שלאמנת וושינגטון יש תוקף חוקי בין הצדדים להסכם, היא אינה באה במקום חקיקה ברמה הלאומית. במקום זאת, היא מספקת מסגרת שכל צד בהסכם מתחייב לכבד, ועליו לחוקק חוקים ברמת המדינה על מנת להבטיח כי אמנת וושינגטון תיושם ברמה הלאומית. לעיתים קרובות, החקיקה בנושא שימור אינה קיימת במדינות רבות (במיוחד בצדדים להסכם שטרם אשררו את חתימתם), או שהיא קיימת, אבל חומרת צעדי הענישה המפורטים בה אינה תואמת את חומרת הפשע ואינה מהווה הרתעה מספקת.[3] נכון לשנת 2002, לא עמדו כ-50% מהמדינות שהצטרפו לאמנה בדרישה אחת או יותר מתוך ארבע הדרישות העיקריות שנדרש להן "צד להסכם" (ראו בהמשך): קביעת רשויות ניהול ומחקר מדעי; חוקים האוסרים סחר המהווה הפרה של אמנת וושינגטון; ענישה בגין ביצוע סחר שכזה; וחוקים המאפשרים החרמה של סחורות מסוג זה.[4]
נוסח האמנה נחתם סופית בפגישה של נציגים מ-80 מדינות בעיר וושינגטון, ארצות הברית ב-3 במרץ 1973. ניתן היה להצטרף לאמנה עד ל-31 בדצמבר 1974. האמנה קיבלה תוקף חוקי ב-1 ביולי 1975 כאשר המדינה העשירית למניין החותמים אשררה את ההסכם. מדינות שחתמו על האמנה הפכו ל"צדדים להסכם" על ידי אשרורה, קבלתה או הסכמה ליישומה. עד סוף 2003 כל המדינות שחתמו על האמנה הפכו "צדדים להסכם". מדינות שלא היו בין החותמות המקוריות של האמנה הפכו "צדדים להסכם" על ידי הצטרפות להסכם. נכון למאי 2013, הפכו 178 מדינות ל"צדדים להסכם".
המימון לפעילות מזכירות האמנה ולארגון כינוסים של הצדדים להסכם באים מקרן נאמנות שהוקמה מתרומות של הצדדים להסכם, קרן הנאמנות הוקמה למטרות אלו בלבד והכסף שנאסף בקרן אינו מחולק בין הצדדים להסכם על מנת לשפר את העמידה בתנאי ההסכם או יישומו. פעילויות אלו וכל הפעילויות שמחוץ לפעילות המזכירות (כמו למשל הכשרה, תוכניות ייעודיות כדוגמת MIKE) חייבות למצוא מימון ממקורות חיצוניים (לעיתים קרובות ממוסדות ציבוריים ומסיוע ממדינות אחרות).
אף על פי שהאמנה אינה מפרטת שיטות בוררות במקרים של מחלוקת או טענות על אי עמידה בתנאי ההסכם, במהלך הזמן שחלף מאז נחתמה האמנה התגבשו מספר אסטרטגיות להתמודד עם הפרות ההסכם על יד צד להסכם. כאשר מדווחת למזכירות הפרה של ההסכם על ידי צד להסכם היא מודיעה על כך לשאר הצדדים להסכם. המזכירות מקציבה זמן לצד המפר לכאורה את ההסכם על מנת שיגיב על ההאשמות, ולפעמים נותנת סיוע טכני על מנת למנוע הפרות מסוג זה בעתיד. פעולות אחרות (שאינן כלולות באמנה עצמה, אך נגזרות מ-11 החלטות שהתקבלו בכינוסים של הצדדים להסכם) שיכולות להינקט כנגד צד המפר את ההסכם כוללות: דרישה מחייבת לאישור כל היתרי היצוא והיבוא של בעלי חיים וצמחים מוגנים על ידי המזכירות; השעיה של שיתוף הפעולה של המזכירות עם הצד להסכם; אזהרה רשמית; ביקור נציגים של המזכירות בצד להסכם על מנת לוודא עמידה בתנאי ההסכם; המלצות לכל "הצדדים להסכם" להימנע מקיום מסחר בבעלי חיים וצמחים המוגנים על ידי אמנת וושינגטון עם הצד מפר ההסכם. (ראו השעיה באתר האמנה); הכתבה של אמצעים לתיקון ההפרה שעל הצד מפר ההסכם לנקוט לפני שהמזכירות תחדש את הקשרים אתו או שתמליץ לחדש את הסחר אתו. סנקציות חד צדדיות נכפו כתוצאה מחקיקה לאומית (למשל, ארצות הברית השתמשה בתיקון לחוק המכונה "תיקון פלי" (Pelly Amendment) על מנת לעצור את יצוא שריון הצבים על ידי יפן ב-1991).
הפרה של ההסכם יכולה גם לכלול רשלנות ביחס להנפקת היתרי יבוא/יצוא, סחר מופרז, אכיפה מרושלת, וכישלון בהכנת הדוחות השנתיים (ההפרה הנפוצה ביותר).
הנספחים לאמנת וושינגטון
האמנה פועלת כך שהיא מחייבת את הסחר הבינלאומי במינים מוגנים לעמוד בכמה בקרות. בקרות אלה דורשות שכל היבוא, היצוא, היבוא למטרת יצוא מחדש של מינים המוגנים על ידי האמנה או הכנסת מינים כאלו בפעם ראשונה למדינה חייבים לעבור היתר מתאים.
כל צד להסכם חייב לקבוע מוסד שיהווה רשות ניהולית, אחת או יותר שתהיה ממונה על חלוקת ההיתרים ומוסד שיהווה רשות מדעית, אחת או יותר, שתפקידה לבחון את השפעת הסחר על מצבם של המינים ולהכין דוח NDF (ראשי תיבות של Non-Detriment finding) המאשר שיצוא המין איננו פוגע באוכלוסייה המקומית שבלעדיו לא יינתן היתר יצוא.
מינים מוצעים להוספה לאמנה במסגרת הכינוסים של הצדדים להסכם. מותר לצדדים להסכם להציע להוסיף לאמנה מינים שאינם מצויים בשטחם והם יצורפו אליה, גם אם המדינות שמינים אלה מצויים בשטחן מתנגדות, אם הושג בהצבעה רוב של לפחות 2/3. דיונים בנושאים אלה הם בין הסוערים ביותר המתנהלים בכינוסים של הצדדים להסכם לאמנה.
כ-5,000 מינים של בעלי חיים וכ-28,000 מינים של צמחים מוגנים על יד אמנת וושינגטון כנגד ניצול־יתר באמצעות הסחר הבינלאומי. המינים בסכנת הכחדה מקובצים בשלושה נספחים בהתאם לרמת הסיכון הנשקפת להם כתוצאה מהסחר הבינלאומי והאמצעים שיש לנקוט בנוגע לסחר בהם. לעיתים מפצלים מין בין כמה נספחים כאשר אוכלוסייה אחת של המין מצויה בנספח אחד ואוכלוסייה אחרת מצויה בנספח שני. יש הטוענים כי שיטת קטלוג זו מסוכנת בשל האפשרות של "הלבנת סחר" כאשר מין באוכלוסייה מוגנת ייוצא דרך שטחה של מדינה שבה אוכלוסיית המין מוגנת פחות. פיל סאוונה אפריקני (Loxodonta africana) מצוי כיום בשני נספחים, שכל האוכלוסיות למעט אלו שבבוטסוואנה, נמיביה, דרום אפריקה וזימבבווה מופיעות בנספח הראשון ואילו אוכלוסיות הפילים של בוטסוואנה, נמיביה, דרום אפריקה וזימבבוה מופיעות בנספח השני. איחוד כל האוכלוסיות לנספח אחד אכן יכול למנוע הלבנה, אבל יגביל את הסחר בחיות הבר גם במדינות בהם יש גוף ניהול הנחשב תקין.
קיימת נכונות גדלה והולכת בין הצדדים להסכם לאפשר סחר של מינים מוגנים מאוכלוסיות מנוהלות היטב. בייחוד המסחר בקרנף רחב-שפה מדרום אפריקה הפיק רווחים בהם נעשה אחר־כך שימוש לשם שימור בעלי חיים. אמנם צירופו של הקרנף רחב-השפה לנספח הראשון של האמנה גרמה לעליית מחיר קרן הקרנף (ולגידול בניסיונות לציד בלתי חוקי של הקרנף עקב כך) בדרום אפריקה, אבל הקרנף שרד הודות לשמירה הדוקה על ידי הרשויות המתאימות. הישרדותו של הקרנף רחב-השפה מיוחסת יותר לגידול במספר השומרים ובאמצעי השמירה מאשר להכללת הקרנף באמנה, אך ייתכן כי השמירה המוגברת לא הייתה אפשרית אלמלא ההגנה של האמנה.
נספח ראשון – 926 מינים + 48 תת-מינים
מינים אלו מצויים בסכנת הכחדה אם הסחר בהם לא יפסק. סחר במינים אלו שנלכדו בבר הוא בלתי חוקי (ומותר רק בנסיבות יוצאות מהכלל החייבות באישור). בעלי חיים בשבייה או צמחים מתורבתים של מינים המצויים בנספח הראשון נחשבים כמינים השייכים לנספח השני ולכן מוגנים על פי הכללים של נספח זה (ראו בהמשך). הרשות הניהולית של המדינה המייצאת חייבת לפסוק שהיצוא אינו פוגע במין, ולהבטיח שיצוא של פרטים מהמין לא ישפיע לרעה על האוכלוסייה בבר. כל סחר במינים אלו דורש היתרי יבוא ויצוא. הרשות הניהולית של המדינה המייצאת אמורה לבדוק גם את קיומו של היתר יבוא ושהמדינה המייבאת מסוגלת לדאוג כיאות למין המיוצא. מיני חיות בולטים הם גורילה (Gorilla gorilla), שימפנזה (המין Pan), טיגריס (Panthera tigris), יגואר (Panthera onca), צ'יטה (Acinonyx jubatus), פיל אסייתי (Elephas maximus), כמה מהאוכלוסיות של פיל סאוונה אפריקני (Loxodonta africana), תחש המשכן ותחש נהרות, וכל מיני הקרנפים (למעט כמה אוכלוסיות של תת-מינים מדרום אפריקה - ראו [1]).
נספח שני 33,790 מינים + 8 תת-מינים
מינים הכלולים בנספח זה אינם בהכרח שרויים בסכנת הכחדה, אך עלולים להיקלע לסכנה כזו אם לא יופיעו ברשימה. בנוסף, מינים דומים למינים המופיעים בנספח ראשון ולכן עלולים לטעות בינם לבין מינים מהנספח הראשון מפורטים בנספח השני. במדינה המייצאת מינים אלו חייבת הרשות המדעית שמונתה לכך לבצע מחקר שיבדוק שיצוא המין אינו פוגע באוכלוסייה המקומית ולהכין דוח NDF (ראשי תיבות של Non-Detriment finding), והיצואנים חייבים לקבל היתר יצוא מהרשות הניהולית.
נספח שלישי – 266 מינים + 14 תת-מינים
מינים המופיעים בנספח זה הם כאלו שמדינה חברה באמנה ביקשה מצדדים אחרים להסכם באמנת וושינגטון עזרה בבקרה על הסחר במינים. המינים אינם בהכרח בסכנת הכחדה עולמית. בכל המדינות החברות באמנה המסחר במינים המפורט בנספח זה מותר רק עם הוא מלווה בהיתר יצוא מתאים ואישור על מקור המין.
תיקונים והחרגות
תיקונים לאמנה חייבים לקבל רוב של לפחות שני שלישים בהצבעה ויכולים להתקבל בכינוס מיוחד של הצדדים להסכם אם לפחות שליש מהצדדים להסכם מעוניינים במפגש כזה. תיקון גברון (Gaborone Amendment) משנת 1983 מאשר גם לגופים המייצגים איחוד כלכלי אזורי להצטרף לאמנה.
על פי סעיף 23 לאמנה יכול כל צד להסכם יכול להעלות החרגות בהקשר לכל מין מכל הנספחים. הכרזה על החרגה כזו לגבי מין מסוים מבטלת את המעמד המשפטי של המדינה כצד להסכם בהקשר למין זה. סעיף זה מחליש משמעותית את האמנה ומשמש בין השאר את יפן, נורווגיה ואיסלנד להוציא את הלווייתן הצפוני (Balaenoptera borealis) מרשימת המינים האסורה במסחר (ראו רשימת החרגות עכשוויות). המסחר עם מדינת שאינן צד להסכם מותר, אף על פי שמומלץ שיצואנים יבקשו היתרים ושיבואנים יוודאו כי קיים היתר יצוא.
חסרונות האמנה והביקורת עליה
ההסתייגויות העיקריות ממבנה האמנה ומהפילוסופיה שמאחוריה כוללות:
- האמנה מתמקדת במינים ואינה מתייחסת לאובדן בתי הגידול, או לאסטרטגיות לניהול מערכות אקולוגיות המקדמות שימור ושימוש בר־קיימא במשאבים בצורה שוויונית וההשפעה שיש לעוני על יעילותן.
- מטרת האמנה היא למנוע שימוש שאינו בר־קיימא, לא לקדם שימוש בר־קיימא ובכך היא נמצאת בסתירה לאמנה על מגוון ביולוגי, אף על פי שחל בנושא שינוי (ראו את המחקר של האטון ודיקינסון במקרים ספציפיים: תנין היאור, פיל סאוונה אפריקני וקרנף רחב-שפה של דרום אפריקה).
- האמנה אינה מתייחסת במפורש לביקוש למינים בשווקים.[5]
- כספי קרן הנאמנות של האמנה אינם מופנים לאמצעים לאכיפת החוק (המדינות העניות נאלצות לפנות לבקשת סיוע ממדינות אחרות עבור הגדלת מספר השומרים ואמצעי השמירה עבור רוב מיזמי השימור).
חולשות בולטות באמנה כוללות:
- האמנה אינה מפרטת קווים מנחים לתהליך הקביעה הנדרשת מהרשות המדעית הלאומית של צד להסכם כי הסחר "אינו פוגע" במין על מנת שתאשר את המסחר בו.
- סעיף 7 לאמנה הדן בבעלי חיים בשבייה או צמחים מתורבתים של מינים המצויים בנספח הראשון אינו קשיח או מפורט מספיק על מנת למנוע הפרת אמנת תוך ניצול סעיף זה.
- צדדים להסכם שאינם מדווחים פירושו שהבקרה של המזכירות אינה שלמה.
- האמנה אינה עוסקת כלל בסחר מקומי במינים המוגנים.
הצעות לשיפור פעילות האמנה כוללות:
- ביקורים תכופים יותר מטעם המזכירות בארצות מייצאות ולא רק עבור המינים הידועים ביותר.
- שיפור בחקיקה הלאומית ובאמצעי האכיפה.
- הקפדה על דיווחים שלמים יותר מהצדדים להסכם (ואיחוד המידע מכל המקורות: מהגופים הציבוריים, ומהצד להסכם).
- דגש רב יותר על אכיפה, כולל מינוי מנהל לוועדת האכיפה הטכנית.
- פיתוח תוכניות פעולה עבור האמנה (בדומה לתוכניות הפעולה הקשורות לאמנה על מגוון ביולוגי) הכוללות קביעת אסטרטגיות עבור רשויות הניהול והמחקר המדעי ועבור אכיפה; תמריצים עבור הכנת דוחות ולוחות זמנים הן עבור תוכניות הפעולה והן עבור הדוחות.
- בתאוריה יכולה האמנה לנצל את המימון הניתן על ידי GEF (ראשי תיבות של Global Environment Facility) – קרן מימון לפעילות שימור שהוקמה ליישם את החלטות פסגת כדור הארץ, אך אפשרות זו קלושה בהתחשב בכך שפעילות הקרן מיועדת לפעילות של תמיכה במערכות אקולוגיות או לחלופין לקבל מימון מקרנות אחרות.
- פיתוח מנגנון מימון בדומה לזה של פרוטוקול מונטריאול (מדינות מפותחות תורמות לקרן עבור מדינות מתפתחות) יאפשר מימון פעולות מעבר לפעולות המזכירות.
ישראל ואמנת וושינגטון
ישראל הייתה המדינה ה-58 שהצטרפה לאמנה. אשרור ההסכם היה ב-18 בדצמבר 1979 והוא נכנס לתוקף שלושה חודשים אחר־כך.
החקיקה בנושא בישראל
- סעיף 33 ד' בחוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה (1998): "לא יסחר אדם בערך טבע מוגן, אלא על פי היתר כללי או מיוחד מאת המנהל, ולא יחזיק אדם בערך טבע מוגן, אלא על פי היתר כאמור או אם רכש את ערך הטבע מבעל היתר סחר באותו ערך טבע." סעיף 33 ה' בהמשך מפרט: "'סחר' - לרבות קניה, מכר, חליפין, ייצוא, ייצוא חוזר, יבוא הכנסה מן הים וכן הצעה לסחר." לחוק זה יש גם תקנה הכוללת רשימה של ערכי טבע הכוללים את רוב החולייתנים בעולם, ומספר חסרי חוליות וצמחים.
- בסעיף 8 לחוק הגנת חיית הבר (1955) הדן במסחר, החזקה והעברה של חיית בר סעיף א' (1) הוא "לא יסחר אדם בחיית בר שאינה מזיקה ואינה חיית בר מטופחת אלא בהיתר סחר כללי או מיוחד;" בשנת 1994 נחקקו תקנות לחוק הגנת חיית הבר שהסדירו את עניין הסחר וההחזקה של המינים המוגדרים כחיות-בר מוגנות בארץ. תקנה זו מתייחסת רק לחלק מהמינים המופיעים בנספחי האמנה.
נכון ל-2007, אין עדיין חקיקה בישראל בנושא הסחר במספר רב של מינים המופיעים בנספחי האמנה, כדוגמת חסרי חוליות, דגים וצמחים.
רשויות הניהול והמחקר המדעי
כרשות הניהול על פי הגדרתה באמנת וושינגטון נקבעה חטיבת האכיפה של רשות הטבע והגנים והיא אחראית על מתן היתרי יבוא ויצוא של מינים מישראל, וחטיבת המדע של רשות הטבע והגנים נקבעה כרשות המדעית שתפקידה לבחון את הנזק שעלול להיווצר לאוכלוסייה של מין מסוים בעקבות סחר בו.
ברשות הטבע והגנים התקיימו מספר דיונים בנושא מדיניות היישום של האמנה ותוצאתם הוא מסמך המפרט את מדיניות הרשות (שניתן להגיע אליו דרך הקישור המתאים בפסקה הבאה). יש החלטה עקרונית כי לא יאושר יבואם של מינים המצויים בשתי הקטגוריות העליונות של מצבי השימור על פי "הספר האדום" של ה-IUCN, והם E, כלומר endangered – בסכנת הכחדה ו-CR, כלומר critically endangered – בסכנת הכחדה חמורה, אלא באישור מקצועי ספציפי.
ככלל הוחלט להחמיר במדיניות המסחר במינים מוגנים מעבר למפורט באמנה והודעה על כך נשלחה למזכירות CITES ב-31 בינואר 2000. ההחמרות כוללות סדרת החלטות ובין השאר:
- ישראל מונעת יבוא של כל מין חיית-בר או צמח העלול להוות סיכון למערכת האקולוגית שלה, מתוקף חוק גנים לאומיים … (1998). החלטה לגבי כל מין לפי חוות דעת של הגוף המדעי.
- באופן עקרוני ישראל מאשרת יבוא של חיות-בר רק מגידול בשביה.
- ישראל מונעת יבוא של צמחים ובעלי חיים ארסיים.
לקריאה נוספת
- בריאן כריסטי, איש מפתח - המסחר בחיות בר באסיה, נשיונל ג'יאוגרפיק, גיליון 140, ינואר 2010
קישורים חיצוניים
קישורים לאתר הרשמי של CITES
כל הקישורים להלן הם בשפה האנגלית.
- CITES homepage דף הבית
- נוסח האמנה
- Alphabetical list of Parties רשימה אלפביתית של הצדדים להסכם
- הסבר על הנספחים
- מספר המינים בנספחים
- רשימת המינים בנספח הראשון השני והשלישי
- מדיניות רשות הטבע והגנים, הממונה על יישום אמנת וושינגטון בישראל בעניין הסחר - יבוא ויצוא - בחיות בר. בסוף דף ההסבר יש קישור למסמך WORD המפרט את ההחלטות בנושא.
הערות שוליים
- ^ Hutton and Dickinson 2000 Endangered Species Threatened Convention: The Past, Present and Future of CITES. Africa Resources Trust, London
- ^ Stiles 2004 The Ivory Trade and Elephant Conservation Environmental Conservation 31 (4) 309-321
- ^ Zimmerman 2003 The Black Market for Wildlife: Combating Transnational Organized Crime in the Illegal Wildlife Trade Vanderbilt Journal of Transnational Law 36 1657
- ^ Reeve 2000 Policing International Trade in Endangered Species: the CITES Treaty and Compliance Earthscan: London
- ^ Hill 1990 The Convention on International Trade in Endangered Species: Fifteen Years Later Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Journal 13: 231
22354165אמנת וושינגטון (חיות מוגנות)