פדרליזם בגרמניה
הפדרליזם בגרמניה (בגרמנית: Föderalismus in Deutschland) מורכב משותפות של מדינות גרמניה ושל הממשלה הפדרלית. כמו בכל פדרליזם, לממשל המרכזי, למדינות ולעיריות הגרמניות יש משימות שונות ותחומי אחריות שונים ומתחרים חלקית, הנשלטים על ידי מערכת מורכבת של איזונים ובלמים בין רמת הממשל הפדרלי ובין ממשל המדינות.
רקע היסטורי
שורשיו של הפדרליזם הגרמני מתחילים כבר בעת ייסודה של האימפריה הרומית ה"קדושה" בימי הביניים, הם נמשכים ברפורמות שהגיעו עם שלום וסטפאליה ובחוקה הצפון גרמנית מ-1871. בעקבות איחוד גרמניה, התפתח עימות בין תומכי הפדרליזם הגרמני ובין תומכי הלאומיות הגרמנית. הלאומנים טענו כי על הכוח כולו להתרכז בידיו של הממשל המרכזי בברלין, והם התנגדו למלכים ולממשלותיהם במדינות הגרמניות השונות מחוץ לממלכת פרוסיה. מאידך, הפדרליים תמכו גם בזכויות המקומיות, כאשר ממלכת בוואריה במיוחד להוטה להגן על הזכויות שהוקנו לה בחוקה הקיסרית.
לאחר תום מלחמת העולם השנייה, בה ביטלו הנאצים את המבנה הפדרלי שהעניק סמכויות חלקיות לממשלים המקומיים, חזר אופייה הפדרלי של גרמניה. חוקת גרמניה הנוכחית, שאומצה ב-1949, מגנה על אופייה הפדרלי של גרמניה במסגרת מה שנקרא סעיף הנצח (סעיף 79 לחוקה, הקובע כי ישנם דברים שלא נתונים לשינוי לעולם, כמו פגיעה בזכויות אדם, ובין השאר מקבע גם את חלוקתה של גרמניה למדינות במסגרת של משטר פדרלי).
מאז איחוד גרמניה מחדש בשנת 1990, הרפובליקה הפדרלית מורכבת משש עשרה מדינות: עשר המדינות של הרפובליקה הפדרלית לפני האיחוד מחדש (גרמניה המערבית), חמש המדינות החדשות של גרמניה המזרחית וברלין.
חלוקת הסמכויות
חוקת גרמניה מחלקת את הסמכויות בין הממשל הפדרלי למדינות (בגרמנית: "Länder"), כאשר העיקרון הכללי השולט ביחסים מנוסח בסעיף 30: "אלא אם נקבע או מותר אחרת בחוק יסוד זה, הפעלת סמכויות המדינה ומילוי תפקידי המדינה היא עניין של המדינות".[1] לפיכך, הממשל הפדרלי יכול להפעיל סמכות רק באותם תחומים המפורטים בחוק היסוד.
כמקובל במשטרים פדרליים, המדינות מיוצגות ברמה הפדרלית באמצעות הבונדסראט, שיש לו תפקיד דומה לבית העליון בפרלמנט דו-ביתי. עם זאת, יש הבדל משמעותי בין בתים עליונים בפדרציות אחרות ובין הבונדסראט, משום שנציגיו אינו נבחרים על ידי האזרחים, אלא ממונים על ידי ממשלות המדינות. יש לכך שתי משמעויות עיקריות: האחת, הנציגים מתחלפים באופן שאינו קבוע מראש, לפי התחלפותן של ממשלות המדינות השונות. השנייה, בניגוד לסנאט של ארצות הברית למשל, בו נציג של מדינה עשוי להצביע אחרת מרצונה של ממשלת אותה מדינה, מאחר שבבונדסראט הנציגים הם נציגי הממשלות, הם כפופים תמיד לרצונה ולהחלטותיה של ממשלת המדינה ששלחה אותם.
הסעיפים הרלוונטיים שמסדירים את המערכת הפדרלית, את סמכויות המדינות והשלטון הפדרלי, מרוכזים בעיקר בפרק 20, 30 ו-70 עד 82 של החוקה,[2] בנוסף לעקרונות של שלטון החוק, זכויות האזרח ושלטון החוק. החוקה מחלקת את האחריות החקיקתית של הממשלה הפדרלית ושל המדינות לארבעה תחומים: סמכויות פדרליות בלעדיות (סעיפים 71 ו-73), סמכויות מתחרות (סעיפים 72, 74), סמכויות סטייה (סעיף 72) וסמכויות מדינה בלעדיות (סעיף 70).[1]
הסמכות החקיקתית הבלעדית של הממשל הפדרלי כולל נושאים של הגנה, ענייני חוץ, הגירה, אזרחות, תקשורת ומטבעות, בעוד שלמדינות יש סמכות שיפוט בלעדית על המשטרה (למעט המשטרה הפדרלית), רוב החינוך, חופש ההתאספות, דיור ציבורי, בתי כלא ותקשורת. גם במקרים בהם למדינות יש סמכות שיפוט בלעדית, הן בוחרות לעיתים לעבוד זו עם זו ולהגיע להסכמה בסיסית עם המדינות האחרות, כדי להעביר חקיקה אחידה על ידי שש עשרה הפרלמנטים של המדינות ולעגן את החוק בפריסה ארצית, על מנת למנוע טלאים חוקיים ופרצות בין מדינות. דוגמה לכך היא תקנות ההימורים המקוונים של המדינות.
בתחומים כמו שימור הטבע, תארים אוניברסיטאיים וקבלה לאוניברסיטאות, בין היתר, החקיקה של המדינה יכולה לשנות או להחליף את החקיקה הפדרלית.[3]
הממשלה הפדרלית והמדינות חולקות סמכויות מקבילות במספר תחומים, למשל: משפט עסקי, משפט אזרחי, רווחה, מיסוי, הגנת הצרכן, חגים ובריאות הציבור. אולם בסמכויות מקבילות רבות, חקיקת המדינה נשארת בתוקף רק כל עוד אין חקיקה פדרלית סותרת, אם כי העברת חקיקה פדרלית כזו עשויה להיות כפופה לדרישות משפטיות נוספות, כפי שנקבע בסעיף 72.
תחומי האחריות המשותפת למדינות ולממשל הפדרלי הורחבו על ידי תיקון החוקה שעבר בשנת 1969 (סעיפים 91א ו-91ב), הקורא לפעולה משותפת בתחומים בעלי משמעות חברתית רחבה, כגון השכלה גבוהה, פיתוח כלכלי אזורי ורפורמה חקלאית.
יחסים בינלאומיים, לרבות אמנות בינלאומיות, הם בעיקר באחריות הממשל הפדרלי, אך, כמו בפדרציות אחרות, למדינות המרכיבות יש גם סמכויות מוגבלות בתחום זה. כפי שנקבע בסעיפים 23, 24 ו-32 לחוקה, למדינות יש את הזכות לייצוג ברמה הפדרלית (כלומר באמצעות הבונדסראט) בנושאים של יחסים בינלאומיים הנוגעים להן, לרבות העברת ריבונות לארגונים בינלאומיים, ובהסכמת הממשלה הפדרלית, יש להן סמכויות מוגבלות לכריתת אמנות בינלאומיות.
כמה הסכמים ישנים יותר בין אחדות ממדינות גרמניה ובין מדינות אחרות נותרו בתוקף. כך למשל הסכם המלח הבווארי-אוסטרי משנת 1829 (בגרמנית: Konvention zwischen Bayern und Österreich über die beiderseitigen Salinenverhältnisse vom 18. March 1829), היא האמנה האירופית העתיקה ביותר שעדיין בתוקף.
תפקיד המדינות בפוליטיקה הפדרלית
חקיקה
כאמור, בגרמניה יש בני בתי מחוקקים: הבית התחתון, הבונדסטאג הוא הפרלמנט הפדרלי שנבחר על ידי האזרחים בתזמון אחיד ובדרך כלל קבוע מראש (מחציתו בבחירה ישירה ומחציתו בבחירה אזורית), והבית העליון, הבונדסראט, המייצג את ממשלות המדינות, ואשר נציגיו מתחלפים לפי התחלופה של הממשלה במדינה ששלחה אותם. התוצאה היא רוב ממשלת פדרלי שמשתנה באופן תדיר, כאשר כל חילוף של ממשלה באחת המדינות עשוי לערער את הקואליציה הפדרלית בבית העליון, ולפיכך מחייב הסכמות רחבות בחקיקה, כולל פשרות עם האופוזיציה.
בחקיקה רגילה, הבונדסטאג הוא בדרך כלל הגוף הדומיננטי, אך במקרה של חוק משמעותי הכולל השפעה תקציבית נדרשת הסכמתו המפורשת של הבונדסראט. לבונדסראט יש גם את היכולת להטיל וטו על כל סוג אחר של חקיקה, ברוב מוחלט ורוב של שני שלישים מהמשתתפים בהצבעה (שני התנאים נדרשים: כלומר לפחות מעל 50% מקרב כלל חברי הבונדסראט, ולפחות שני שלישים מקרב אלו שהשתתפו בפועל בהצבעה), אם כי ניתן לעקוף וטו כזה בהשגת רוב מוחלט של כל החברים ורוב של שני שלישים מהחברים המצביעים בבונדסטאג, בהתאמה.[4]
בשינויים חוקתיים נדרש רוב של שני שלישים מכלל החברים בבונדסטאג ורוב של שני שלישים מכלל החברים המצביעים (ובתנאי שהם מייצגים לפחות מחצית מהחברים) בבונדסראט.
מערכת המשפט
לבית המשפט החוקתי הפדרלי מתמנים שופטים על ידי בתי הפרלמנט, חצי מהבונדסראט וחצי מהבונדסטאג, כאשר לכל מינוי נדרש רוב של שני שלישים בבית הבוחר, כאשר בבונדסראט רוב זה הוא מכלל חברי הבית, ואילו בבונדסטאג - נדרש רוב מקרב המצביעים, ובלבד שרוב זה יהיה רוב (רגיל) מכלל חברי הבית.[5][6][7]
בחירת הנשיא
האספה הפדרלית, כינוס מיוחד של שני בתי הנבחרים בגרמניה, בוחרת את נשיא גרמניה, עמדה סמלית במידה רבה בהתחשב בשיטה הפרלמנטרית הנהוגה במדינה.
האיחוד האירופי
מכיוון שגרמניה חברה באיחוד האירופי, חלק מהסמכויות שיש לממשלה הפדרלית מבחינה חוקתית, מופעלות בפועל על ידי מוסדות האיחוד האירופי, כלומר על ידי הפרלמנט האירופי, הנציבות האירופית, המועצה האירופית ובית הדין לצדק של האיחוד האירופי. תחומי המדיניות של האיחוד האירופי, כוללים, בין היתר, מדיניות מוניטרית (בהיותה של גרמניה חברה בגוש האירו), איכות הסביבה, חקלאות, מדיניות חוץ, שוק פנימי, איחוד מכסים והגנת הצרכן.
עם זאת, כל הסמכויות הללו הואצלו באופן חופשי לאיחוד האירופי על ידי גרמניה (בניגוד לפדרציה שבה הסמכות היא אינהרנטית ואינה דורשת האצלה) וגרמניה נשארת ריבונית ושומרת על הזכות לעזוב את האיחוד. לכן, האיחוד האירופי אינו חלק מהפדרליזם הגרמני. גרמניה גם שומרת על מידה רבה של שליטה במדיניות האיחוד האירופי, דרך המועצה האירופית וחברי הפרלמנט שלה בפרלמנט האירופי.
ראו גם
הערות שוליים
- ^ 1.0 1.1 Basic Law for the Federal Republic of Germany, www.gesetze-im-internet.de
- ↑ דמוקרטיה על מלא, באתר אלכסון, 2023-02-28
- ↑ Bundeszentrale für politische Bildung, Wer regelt was bei Bund und Land?, bpb.de, 2014-05-01 (בגרמנית)
- ↑ Zustimmungs- und Einspruchsgesetze, אתר הבונדסראט
- ↑ מערכת השילוח, שיחה עולמית, יוני 2019, באתר השילוח, 2019-07-12
- ↑ אביטל מגן, עדי כהן אהרונוב וישי לקס, [chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://fs.knesset.gov.il/globaldocs/MMM/ac3d5e59-8d91-ed11-8151-005056aac6c3/2_ac3d5e59-8d91-ed11-8151-005056aac6c3_11_19911.pdf בחירת שופטים לבית משפט חוקתי או לבית משפט עליון], מרכז המחקר והמידע, כנסת ישראל, 29 ינואר 2023, עמ' 14-17
- ↑ Act on the Federal Constitutional Court (Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BVerfGG), www.gesetze-im-internet.de
פדרליזם בגרמניה40546267Q5440568