עע"מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות

פסק הדין שניתן בהליך עע"ם 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות עוסק בשאלת חשיפת מידע הנוגע לשמות המועמדים למשרת דירקטור ומנכ"לות בחברה ציבורית, שלא התקבלו לתפקיד. בית המשפט העליון קבע כי עקב חשיבות מניעת המינויים הפוליטיים בחברות הממשלתיות, גילוי המידע המבוקש ישרת אינטרס ציבורי גבוה. לכן, קבע בית המשפט העליון בפסק דינה של השופטת ארבל, כי על רשות החברות הממשלתיות לאפשר פרסום מידע מסוג זה באם יתבקש, וכי על הרשות ליידע את המועמדים כי מרגע הגשת המועמדות פרטיהם עשויים להיחשף אם מידע מסוג זה יתבקש. עם זאת, קבעה השופטת ארבל כי אין להחיל הוראה זו רטרואקטיבית. פסק הדין מהווה אבן דרך למניעת תופעת המינויים הפוליטיים בחברות הציבורית וקובע באופן מרחיק לכת כי ניתן לאפשר פגיעה בפרטיות המועמד לתפקיד ציבורי ובכך לכרסם בחשיבות זכותו של האדם לפרטיות. 

רקע

מינויים פוליטיים בחברות ממשלתית

ערך מורחב – מינוי פוליטי

התפיסה המהותית של השירות הציבורי בישראל היא שאנשים מתמנים לכהן בתפקידים ציבוריים על בסיס כישוריהם המקצועיים ולא על בסיס השתייכותם למפלגה פוליטית כזו או אחרת, או קרבתם לגורם הממנה. 

תפיסה זו מבוססת על ההנחה שרשות שלטונית כנאמן הציבור, יש עליה את האחריות לבצע את תפקידה בתום לב, בהגינות ובסבירות, ללא משוא פנים ואפליה ומבלי מתן משקל לשיקולי דעת זרים. כל זאת יעשה במטרה להגשים את האינטרס הציבורי עליו הופקד. הפעלת אותה סמכות על ידי הממונה תיעשה על ידי הממונה בעל הכישורים הטובים ביותר, אשר יטיב עם האינטרס הציבורי בצורה הטובה ביותר.

מינוי של אדם למשרת שירות ציבורי שלא על בסיס כישוריו המקצועיים אלא על בסיס זיקה פוליטית או זיקה של ניגוד עניינים תהווה מעשה מנהלי פסול וחסר תום לב המהווה מעילה בחובת הנאמנות של הגורם הממנה כלפי הציבור. 

ערך מורחב – חברה ממשלתית

הערעור שלפנינו אינו נוגע לכל סוגי המינויים הפוליטיים, אלא למינויים למשרות דירקטור ומנכ"ל בחברות ממשלתיות- כהגדרתן בסעיף 1 לחוק החברות הממשלתיות. ניסיון העבר מעיד כי חברות ממשלתיות הן יעד אטרקטיבי ונוח לביצוע מינויים פוליטיים.החברות הממשלתיות מבצעות תפקידים חשובים ומנהלות תקציבים וכמו כן עומדות להן משאבים רבים. השפעתן על המשק ניכרת בתחומים כגון ביטחון, בינוי, מקרקעין ושיכון, דלק, גז, נפט, חקלאות חשמל ומים, תחבורה, תקשורת, תיירות תעשייה ומסחר, קרנות השתלמות, תרבות ועוד.

השר האחראי על אותה חברה ממשלתית הוא זה המציע את המועמד לתפקיד ויחד עם שר האוצר הוא זה שממנה אותו לתפקיד. בידם של שרים אלו מופקד כוח רב כלכלי ופוליטי, שכן הניסיון מלמד כי מנצלים הם את מעמדם פעמים רבות למינויים של מקורבים שונים לתפקידים בכירים בחברות ממשלתיות כאמצעי לבניית מוקד כוח פוליטי. אותם ממונים מהווים חלק ממעגל המקורבים לאותם שרים ומתוגמלים היטב. כל אלה נחשפו בפסיקות ובעיקר מדוחות מבקר המדינה לאורך השנים.  

הוועדה לבדיקת מינויים מתוקף חוק החברות הממשלתיות

העובדה כי המינויים הפוליטיים הפכו לתופעה שכיחה היא הסיבה העיקרית להקמת הוועדה. הוועדה הוקמה במסגרת תיקון מספר 6 לחוק החברות הממשלתיות. אלו דברי ההסבר להצעת החוק:

המינויים היו, פעמים רבות מדי, חסרי שיקול דעת ענייני, פגעו ביכולת התפקוד המקצועית של דירקטוריונים של חברות ממשלתיות והאיצו תהליך של פוליטיזציה של הדירקטוריונים.

— דברי הסבר להצעת החוק לחברות ממשלתיות

הוועדה משמשת ככלי מרכזי למאבק בתופעת המינויים הפוליטיים והוקמה כחלק מהמאבק ב"מגפה" זו. היא בוחנת את כשירות המועמדים והתאמתם. היא משמשת כמנגנון בקרה ופיקוח מעצם הבדיקה והסינון שהיא עורכת למועמדים, אשר מטרתם לאתר את המועמדים אשר אין להם את כישורי הסף לתפקיד הציבורי ואשר בלתי ראויים לתפקיד. פעולת הוועדה הפכה אתה הליך המינוי למקצועי, שאינו תלוי בגורמים פוליטיים.

פסק הדין

העובדות

העתירה המקורית הוגשה בשנת 2005 על ידי התנועה לחופש המידע בראשות רביב דרוקר ונדונה סביב הבקשה לקבל את שמות המועמדים למשרות ותפקידי דירקטורים בחברות ממשלתיות, אשר נפסלו ולא נבחרו על ידי הוועדה לבדיקת מינויים. כמו כן ביקשה העותרת גם את העילה לפסילת אותם המועמדים. אלו, החל מיום עלייתו של ראש הממשלה אריאל שרון לשלטון. המשיבות, רשות החברות הממשלתיות והוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות, טענו בתגובה כי פרסום השמות יהווה פגיעה בפרטיות המועמדים.

טענת התנועה לחופש המידע

לטענת התנועה, חשיפת שמות המועמדים וסיבת פסילתם היא שתהפוך את עבודת הוועדה לבדיקת מינויים בחברות ממשלתיות לשקופה וכך הדבר יסייע למאבק במינויים הפוליטיים, שכן שקיפות הוועדה עשויה למנוע ממועמדים בלתי ראויים מלהציג את מועמדותם. המערערת מדגישה כי הנושא הוא בעל אופי ציבורי מובהק וזוהי זכותו של הציבור לבקר ולפקח על עבודות הוועדה, בנוגע לפסילת תפקיד אך גם בנוגע לפסילה שאינה מוצדקת של מועמדים ראויים.

עוד טוענת המערערת, כי טענת ביהמ"ש על כך שראוי כי מועמד אשר נפסל יוכל באנונימיות לחזור להיות כ"אדם מן הישוב" וכך לשמור על פרטיותו, אינה נכונה. זאת משום שלדידה, שר אשר מתמודד למשרה אינו "אדם מן הישוב" המגיש את מועמדותו למשרה פנויה, שכן במידה ומועמדותו נדחית על רקע זיקה פוליטית רשאי השר לערער על החלטת הוועדה בפני מליאת הממשלה, הרשאית לאשר את המינוי על אף החלטת הוועדה.

עוד טוענת המערערת כי לא קיימת הוראת חוק בדבר סודיות עבודתה של הוועדה ועל כן כאמור יש לראות את הסכמתו המשתמעת של המועמד לפרסום שמו כמועמד כהסכמה מכללא באם ייפסל. המערערת איננה מעוניינת בפרטים שמסר המועמד אלא טעמי ההחלטה של הוועדה, שכן אין ברצונה לפרסם ידיעה או "סקופ" אודות המועמד, אלא את טעמי ההחלטה של הוועדה לפסילתו ולכן לטענתה אין מניעה למסרו כמידע שנוצר על ידי הוועדה. בנוסף, מציינת המערערת כי החוק להגנת הפרטיות אינו קובע חסיון על עבודות הוועדה וקיים פרסום תדיר אודות פסילת מועמדים.

בראש ובראשונה מדגישה המערערת כי לא ניתן בפסק דינו של ביהמ"ש לעניינים מנהליים משקל הולם לזכות הציבור לדעת, לפקח ולסייע בהליך בחינת המועמדים וכי האינטרס הציבורי המובהק מצדיק את מסירת המידע אף אם מתקיימת פגיעה בפרטיות. בנוסף המערערת טוענת כי המשיבים לא הוכיחו כי אכן תתקיים פגיעה בפרטיותם של המועמדים ועל כן מדובר בפגיעה תאורטית.

טענת רשות החברות הממשלתיות

המשיבות טוענות כי המידע אשר נמסר להם על ידי המועמדים מיועד אך ורק לבדיקת מועמדותם ומשכך מסירת המידע לגורמים אחרים תהווה פגיעה בחוק שכן תהווה שימוש במידע שלא למטרה שלשמה נמסר. עוד טוענות המשיבות כי פרסום שמות המועמדים לאו דווקא ישפר במידה משמעותית את יכולת הציבור לבקר את פעולות השלטון, שכן האינטרס יוגשם גם ללא מסירת השמות של המועמדים שנפסלו. זאת באמצעות מסירת הנתונים עליהם הורה ביהמ"ש, מבלי למסור את שמות המועמדים ומבלי לפגוע בפרטיותם. לטענת המשיבים, כאשר אדם מכהן במשרה ציבורית - חשוף הוא לביקורת ציבורית, אך כאשר אדם נפסל מלכהן במשרה ציבורית – אין הוא חשוף לביקורת ציבורית. הבדל זה איננו מחייב בשקיפות שתוביל לביקורת ציבורית.

הכרעת ביהמ"ש לעניינים מנהליים בעתירה המקורית

ביהמ"ש הכריע כי פרסום שמו של מועמד למשרה אינו מהווה פגיעה בפרטיותו לפי ס' 2(11) לחוק הגנת הפרטיות, משום שעצם הסכמת המועמד להצגת מועמדותו למשרה מהווה הסכמה מפורשת או מכללא מן המועמד לפרסום שמו. אולם, נקבע כי פרסום שם המועמד והסיבה שבגללה נפסל, מהווה היא פגיעה בפרטיות מכוח סעיף 2(9) לחוק הגנת הפרטיות ולכן אסור גם לפי סעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע. זאת משום שפרסום שם המועמד עם הסיבה לפסילתו אינה משרתת את המטרה שלשמה נמסרה שמו. פרסום שכזה יחשוף את המועמד לתחושת אי נוחות ומבוכה שלא לצורך. עוד נקבע, כי באם ישתכנע ביהמ"ש שיש בפרסום המידע כדי לשרת עניין ציבורי אשר גובר על הפגיעה בפרטיות, רשאי הוא להתיר מסירת מידע חלקי.

בעת הדיון, הדגיש ביהמ"ש כי הזכות לחופש המידע היא זכות סטטוטורית בעלת משקל נמוך יותר מהזכות לפרטיות הנחשבת לזכות חוקית על חוקתית. ע"פ ס' 17(ד) לחוק חופש המידע, כאשר ישנה התנגשות בין הזכויות, יש לבצע איזון בין התועלת שתצמח לציבור מחשיפת ופרסום המידע אל מול עוצמת הפגיעה בפרטיותו של המועמד אשר נפסל ולהימנע עד כמה שניתן מפגיעה מעבר לנדרש באחת מן הזכויות.

לבסוף ביהמ"ש הכריע כי יש להורות על גילוי חלקי של המידע המבוקש - פרסום טעמי פסילת המועמד, לצד ציון שם החברה הממשלתית ותיאור התפקיד לו היה מועד, מבלי לציין את שם המועמד. על כך הוגש הערעור הנדון. 

דיון והכרעה

האיזון בין האינטרס הציבורי להגנת הפרטיות

במרכז הדיון בביהמ"ש העליון, ניצב האיזון בין האינטרס הציבורי של חשיפת המידע לבין הגנת פרטיות המועמדים. במסגרת איזון זה, בוחנת השופטת ארבל האם המידע המבוקש מהווה חלק מ"ענייניו הפרטיים" של אדם, כפי שמוגדר בסעיף 2(9) לחוק הגנת הפרטיות. ארבל מציגה את הביטוי כביטוי עמום וכך מרחיבה את הפרשנות שלו וקובעת כי ניתן לצקת לתוכו את התוכן הרלוונטי בהתאם לכל מקרה ונסיבותיו.

השופטת ארבל מציינת כי לטעמה המידע המבוקש, הכולל את שם המועמד וסיבת פסילתו אכן מהווה חלק מ"ענייניו הפרטיים" של האדם. זאת בהתבסס על כך שסיבת הפסילה נוגעת לרוב לכישוריו האישיים של המועמד (ניסיון, השכלה וכדומה), קרי סיבת הפסילה קשורה ישירות ל"ענייניו הפרטיים" של האדם ומשכך אין לפרסמה.

כמו כן, ארבל מבחינה בין שני פרקי זמן – הראשון הוא פרק הזמן הקודם להחלטת הוועדה ופרק הזמן שלאחר קבלת ההחלטה. בפרק הזמן הראשון, מציינת ארבל כי מקובלת עליה קביעת ביהמ"ש קמא כי הצגת המועמדות לבדיקה כורכת בתוכה הסכמה מכללא של המועמדים לבדיקת הוועדה. בפרק הזמן השני, טוענת השופטת כי קשה לראות במועמד שנפסל כאדם שהסכים לפרסום פרטיו גם לאחר שנפסל מהתפקיד הציבורי. זאת משום שלאחר פסילתו, המועמד איננו חשוף עוד לביקורת ציבורית, אלא חוזר הוא לחייו כ"אדם מן היישוב". על אף הבחנה זאת, מציינת ארבל כי ספק אם המועמדים עושים הבחנה דומה בין שני פרקי הזמן ומשכך ניתן להסיק כי אלו מבינים את אפשרות חשיפת פרטיהם.

יתרה מכך, מציגה השופטת את נוסח פתח השאלון למועמד לכהונת דירקטור:

לידיעתך, לפי חוק חופש המידע, חובה על הרשות החברות הממשלתיות (כך במקור, ע.א.), כאשר היא נדרשת לעשות כן, למסור מידע שנמסר על ידך בשאלון זה, כולו או מקצתו, וזאת בשל האינטרס הציבורי במסירת המידע. בחתימתך על השאלון אתה נותן את הסכמתך לפרסם את הנתונים הכוללים את שמך, הכהונה לה אתה מועמד והשרים המציעים את המועמדות, וזאת כל עוד מועמדותך תלויה ועומדת בפני הוועדה. בנוסף, בחתימתך על השאלון, הנך מסכים מראש כי אם תתמנה לתפקיד לו אתה מועמד, יימסר, אם יתבקש, מידע המצוי בשאלון בדבר הכשרתך המקצועית (השכלה וניסיון)...ובחתימתך על השאלון הינך מוותר מראש על קבלת הודעה על מסירת המידע האמור ועל הגשת התנגדות למסירת המידע.

— השופטת ארבל בעע"ם 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות, עמוד 27 לפסק הדין

בהתבסס על זאת, מחדדת השופטת את עמדתה וקובעת כי שני פרקי הזמן מוצגים למועמדים ומעבר לכך נוסח השאלון מוביל למסקנה בקרב "המועמד הסביר" כי פרטיו לא ימסרו בפרק הזמן השני, כאשר מועמדותו איננה תלויה עוד.

משלא מסרו המועמדים את הסכמתם לפרסום פרטיהם בתקופת הזמן שלאחר בחירת הוועדה, עולה פגיעה בסעיף 2(9) לחוק הגנת הפרטיות הקובע כי הפגיעה בפרטיות תתקיים כאשר המידע על "ענייניו הפרטיים" של האדם ימסרו שלא למטרה שלשמה נמסר החומר. בנוגע לטענת המערערת כי המידע הוא יציר עבודת הוועדה ולא פרטיהם האישיים של המועמדים כפי שנמסרו, טוענת ארבל כי מדובר בטענה שגויה ומלאכותית. זאת מאחר שלדידה הבסיס לתוצר הוועדה הוא המידע שנמסר על ידי המועמדים ולכן לא ניתן לבצע הפרדה בין אלו. מכאן, השופטת ארבל מתירה את קביעת ביהמ"ש המחוזי כי מסירת המידע המבוקש מהווה פגיעה בפרטיות לפי סעיף 2(9) לחוק הגנת הפרטיות.

אולם, על אף קביעה זו ציינה השופטת את סעיף 17(ד) לחוק חופש המידע המורה כי גם במקרים בהם מדובר במידע שאין למסרו לפי סעיף 9 לחוק חופש המידע, עדיין נתונה לביהמ"ש סמכות להורות על מסירת המידע בהתאם לתנאי הסעיף. שיקול הדעת הנתון לביהמ"ש בסעיף הוא רחב ולשון הסעיף מלמדת כי התנאי היחיד להפעלת שיקול דעת ביהמ"ש הוא בכך שגילוי המידע אינו אסור על פי דין. 

במקרה דנן, מוצב בפני ביהמ"ש הזכות לקבלת מידע מרשויות הציבור מחד גיסא והזכות לפרטיות מאידך גיסא. על אף מעמדה של הזכות לפרטיות כזכות יסוד חוקתית, זכות הציבור לקבלת מידע מהרשות נתפסת גם היא כרכיב של חופש הביטוי ואמצעי למימושה, שהוכרה כזכות חוקתית.

לבסוף, מגיעה השופטת ארבל למסקנה כי באיזון בין הזכויות, ידה של זכות הציבור לקבלת מידע על העליונה. לדידה, העניין הציבורי בגילוי המידע מהותי ביותר במקרה הנידון, שכן לביקורת הציבורית ביחס למינויים פוליטיים בחברות ממשלתיות חשיבות רבה מאחר שעשויה למנוע מן מועמדים בלתי ראויים מלהציג את מועמדותם ולמגר את תופעת המינויים הפוליטיים.

ההכרעה

הערעור התקבל בפסק דינה של השופטת ארבל והסכמתם של השופטים לוי ודנציגר. נקבע כי על רשות החברות הממשלתיות למסור, החל מפרסום פסק הדין והלאה, את שמות המועמדים ועילת פסילתם על פי דרישה בלבד. כאמור, אין חובה על הרשות לפרסם את המידע מבלי שמקבלת בקשה מפורשת לכך בהתאם לחוק חופש המידע. יתרה מכך מציעה השופטת כי רשות החברות הממשלתיות תוסיף לפתח השאלון למועמד הודעה בדבר אפשרות חשיפת פרטי המועמדים, כדי לצמצם את מידת הפגיעה בפרטיותם. 

בעקבות פסק הדין

שינוי נוסח השאלון למועמד לכהונת דירקטור

במסגרת פסיקתה, מציעה השופטת ארבל לרשות החברות הממשלתיות ליידע את המועמדים לתפקיד בחברה ממשלתית בדבר אפשרות פרסום שמם לצד עילת הפסילה.

בעקבות הצעה זו, שינתה הרשות את נוסח פתיח השאלון, אשר כיום מנוסח כדלקמן:

לידיעתך, לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח – 1998, ובכפוף לתנאים הקבועים בחוק לעניין מחיקת פרטים רגישים, חובה על הוועדה לבדיקת מינויים, כאשר היא נדרשת לעשות כן, למסור מידע שנמסר על ידך בשאלון זה, כולו או מקצתו, וכן מידע שייכלל בהסדר למניעת ניגוד עניינים עליו תחתום ככל שמועמדותך תאושר על ידי הוועדה, וזאת בשל האינטרס הציבורי במסירת המידע.

בחתימתך על השאלון אתה נותן הסכמתך כדלקמן:

(א)  לפרסם את הנתונים הכוללים את שמך, הכהונה לה אתה מועמד, השרים המציעים את המועמדות וסטטוס הטיפול במועמדות על ידי הוועדה, כל עוד מועמדותך תלויה ועומדת בפני הוועדה.

(ב)  כי אם תתמנה לתפקיד אליו אתה מועמד, יימסר, אם יתבקש, מידע המצוי בשאלון בדבר הכשרתך המקצועית (השכלה וניסיון, בהתאם לסעיפים 16א(1) ו-(2) לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה – 1975 (להלן החוק)).

(ג)  כי אם תימצא לא כשיר לתפקיד אליו אתה מועמד, יימסרו, אם יתבקשו, שמך והעילה לאי הכשירות; ובחתימתך על השאלון הינך מוותר מראש על קבלת הודעה על מסירת המידע האמור על הגשת התנגדות למסירת המידע.

אני מודע לכך שבחתימתי על השאלון אני מסכים למסירת מידע מהמרשם הפלילי לוועדה לבדיקת מינויים, לפי חוק המרשם הפלילי ותקנות השבים, התשמ"א – 1981.

לתשומת לבך, מוטלת עליך החובה לעדכן פרטים שנמסרו על ידך, אם חל בהם שינוי לאחר מילוי השאלון בהקדם ולא יותר משבוע ממועד השינוי!

חוק המינויים ("חוק הג'ובים")

באוקטובר 2016, הועלתה הצעת "חוק הג'ובים", הקובעת כי שרים לשעבר שכיהנו לפחות שלוש שנים וראשי ערים לשעבר שכיהנו לפחות 5 שנים ברציפות בערים שבהן מעל 50 אלף תושבים, לא יידרשו להציג "כישורים מיוחדים" במינויים כדירקטורים מטעם המדינה בחברות ממשלתיות. הצעת החוק הוגשה על ידי קבוצת ח"כים בראשות יו"ר הקואליציה ח"כ דוד ביטן (מפלגת הליכוד).

בסוף יוני 2017, אישרה הכנסת בקריאה טרומית את הצעת החוק ברוב של 41 ח"כים. חוק זה עשוי לאפשר מינויים פוליטיים בקלות יתר, עקב הורדת הדרישה להצגת "כישורים מיוחדים" כאשר מדובר בשרים וראשי ערים לשעבר. 

ראו גם

• חוק חופש המידע
• הזכות לפרטיות
• זכות הציבור לדעת

לקריאה נוספת

• הנחיית היועץ המשפטי לממשלה – מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים

• השופט רביבי תומך בהצגת הסיבות לפסילת מועמדים

• דפנה ברק-ארז, "תאגידים ציבוריים", עיוני משפט, כרך יט 273
• זאב סגל, "הזכות לפרטיות למול הזכות", עיוני משפט, כרך ט 175
• אהרן ברק, "חופש המידע ובית־המשפט", קרית המשפט, ג 95

קישורים חיצוניים

• עע"ם 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות (2009)

• נוהל הליך איתור מועמדים לכהונה בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות

הערות שוליים

הערך באדיבות ויקיפדיה העברית, קרדיט,
רשימת התורמים
רישיון cc-by-sa 3.0

29617480עע"מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות